南海市建设工贸总公司广佛分公司、中国航空港建设总公司南海分公司与佛山市南海区人民政府、佛山市南海区国土资源局收回国有土地使用权案

广　东　省　佛　山　市　中　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2002)佛中法行终字第54号

　　上诉人(原审原告)：南海市建设工贸总公司广佛分公司。地址：佛山市南海区罗村开发区乐城一路17号。
　　法定代表人：卢锦新，总经理。
　　委托代理人：毕惠高，中国人民解放军北京军区空军法律顾问处律师。
　　委托代理人：向成友，中国人民解放军北京军区空军法律顾问处律师。
　　上诉人(原审原告)：中国航空港建设总公司南海分公司。地址：佛山市南海区罗村开发区乐城一路17号。
　　法定代表人：卢锦新，总经理。
　　委托代理人：毕惠高，中国人民解放军北京军区空军法律顾问处律师。
　　委托代理人：向成友，中国人民解放军北京军区空军法律顾问处律师。
　　被上诉人(原审被告)：佛山市南海区人民政府。地址：佛山市南海区南海大道。
　　法定代表人：陈仲元，区长。
　　委托代理人：冼树雄，佛山市南海区人民政府干部。
　　委托代理人：黄少清，佛山市南海区人民政府干部。
　　被上诉人(原审被告)：佛山市南海区国土资源局。地址：佛山市南海区桂城南兴北路2号。
　　法定代表人：吴祖炎，局长。
　　委托代理人：邓联斌，佛山市南海区国土资源局干部。
　　委托代理人：孔伟斌，佛山市南海区国土资源局干部。
　　上诉人南海市建设工贸总公司广佛分公司和中国航空港建设总公司南海分公司因诉佛山市南海区人民政府、佛山市南海区国土资源局收回国有土地使用权一案，不服佛山市南海区人民法院作出的(2002)南行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
　　原审认定的事实：1992年6月，上诉人南海市建设工贸总公司广佛分公司向开发公司有偿取得位于大沥谢边管理区23797.61平方米国有土地使用权，兴建了房屋，并领取了《国有土地使用权证》(证号：南府国用字(97)字第特040115号)。1999年3月6日，中国航空港建设总公司与广佛分公司重组“中国航空港建设总公司南海分公司”。2000年6月，广东省计委同意佛山市计委立项建设佛山市谢边枢纽立交项目工程。2001年11月12日，被上诉人佛山市南海区国土资源局向广东省国土资源厅请示，要求收回佛山市南海区罗村镇乐安开发区地段红线范围的国有土地33.844公顷中的8.178公顷，并划拨给佛山市谢边枢纽立交项目建设有限公司作兴建佛山市谢边枢纽立交工程用地。2001年11月20日，广东省国土资源厅以粤国土资(建)函[2001]44号《关于收回南海桂平房地产开发公司等有关单位土地问题的复函》，同意被上诉人收回上述地段的国有土地，并调整给佛山市谢边枢纽立交项目建设有限公司使用。上诉人的房屋、土地在上述地段范围内。2000年11月25日，佛山市南海区人民政府以南府函[2000]127号《关于谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准的复函》，同意佛山市谢边枢纽立交征地拆迁办公室作出的《关于制定谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及补偿标准的请示》，该补偿标准规定，商住及商业综合用地的补偿标准，以出让方式取得使用权的土地每亩补偿22万元。被上诉人佛山市南海区国土资源局曾委托佛山市谢边枢纽立交项目建设有限公司与上诉人就其使用的国有土地的补偿问题进行协商，但协商不成。2001年11月27日，被上诉人佛山市南海区国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，作出南国土字[2001]63号《关于收回国有土地使用权的决定》，决定收回上诉人位于大沥谢边管理区23797.61平方米的国有土地使用权，注销其南府国用字(97)字第特040115国有土地使用证；限令上诉人自收到该决定书之日起五日内与佛山市谢边枢纽立交项目建设有限公司签订补偿协议，逾期不签订补偿协议的，由被上诉人佛山市南海区国土资源局按有关规定进行补偿。上诉人不服，向法院提起行政诉讼。
　　原审认为：根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款的规定：市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。被上诉人佛山市南海区国土资源局是本区土地行政主管部门，依法行使本行政区域内的土地管理和监督工作。该局依照法定程序作出关于收回上诉人国有土地使用权的决定，是其依法行使土地管理的职责，其执法主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为了公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。佛山市谢边枢纽立交项目建设工程是一项公共利益的建设项目，该项目需要使用上诉人位于大沥谢边管理区23797.61平方米的国有土地。被上诉人依法经批准后作出南国土字[2001]63号《关于收回国有土地使用权的决定》的行为于法有据。被上诉人佛山市南海区人民政府批准执行的关于谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准，是基于公共利益需要使用国有土地而造成损失的弥补，不要求等价补偿，只需要对土地使用权人给予适当补偿，故被上诉人佛山市南海区人民政府批准执行的谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准是适当的。上诉人认为被上诉人佛山市南海区国土资源局作出南国土字[2001]63号《关于收回国有土地使用权的决定》及佛山市南海区人民政府批准执行的谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准的具体行政行为，严重侵犯了其财产权，理据不足，法院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，案件诉讼费100元由上诉人负担。
　　上诉人南海市建设工贸总公司广佛分公司和中国航空港建设总公司南海分公司不服原判，提起上诉称：1、原审法院依法对本案没有管辖权，根据行政诉讼法第十四条第(三)项的规定，本辖区内重大、复杂的案件的一审行政案件归中级人民法院管辖。另最高院的解释第八条第(一)项明确规定被告为县级以上人民政府，且基层法院不适宜审理的案件属于本辖区重大、复杂的案件，应由中级人民法院管辖。所以，本案的一审应依法移送佛山市中级人民法院审理。2、原审法院在认定事实方面存在错误。首先，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条和广东省人民政府粤府[2002]22号文第三条的规定，被上诉人佛山市南海区人民政府不是制订拆迁补偿原则及标准的合法主体，而被上诉人佛山市南海区国土资源局按此补偿原则及标准收回上诉人的国有土地使用权行为显然也违反了法律。其次，原审法院认定被上诉人南海市人民政府批准的拆迁补偿原则及标准符合法定程序也是完全错误的。根据《城市房地产管理法》第十九条和《广东省房地产评估条例》第四条的规定，对上诉人房地产的拆迁补偿标准应当按照市场评估价格来确定，而被上诉人南海市人民政府批准的拆迁补偿原则及标准没有法律依据。再次，原审法院认定被上诉人佛山市南海区人民政府有权制定谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准，佛山市南海区国土资源局按此标准收回上诉人的土地使用权行为合法，严重侵犯了上诉人的合法财产权。3、原审法院审查被上诉人行为合法性时适用法律存在错误。本案涉及的法律关系属于土地法和城市房地产管理法的调整范围，就被上诉人佛山市南海区国土资源局是否有权收回上诉人的国有土地使用权问题可以适用土地法，但就拆迁补偿问题，应适用城市房地产管理法和广东省房地产评估条例，原审法院仅以土地法为依据审查被上诉人的行政行为的合法性显然适用法律错误。4、原审法院既然认为两被上诉人的行政行为合法有效，就不应该适用最高院解释第五十六条第(四)项的规定进行判决。综上所述，请求撤销原审判决，将本案移送佛山市中级人民法院审理，并撤销两被上诉人的行政行为，判令其重作。
　　被上诉人佛山市南海区人民政府答辩称：本府批准的谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准是有法可依的，且适用法律准确，符合法定程序。谢边、雅瑶枢纽立交是一项公益性交通基础设施，本府根据土地法第五十八条第一款的规定同意国土部门收回上诉人的土地使用权用于该项目的建设是合法的。另根据土地法第五十八条第二款和城市房地产管理法第十九条的规定，收回上诉人的土地使用权，应当给予适当补偿，本案的补偿标准并不适用《广东省房地产评估条例》和《城市房屋拆迁管理条例》规定的等价补偿规定。因此，本府批准的谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准是正确的。另外，谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准对上诉人的补偿是适当的，并无侵犯其合法权益。因为土地法第五十八条和城市房地产管理法第十九条规定的“适当补偿”是以国有土地所有者在出让该宗国有土地时所获得的收益和土地开发情况来确定适当补偿标准的。本案收回的国有土地在出让时的收益为每亩19.98万元，而上诉人获得的补偿标准是每亩22万元，该补偿是适当的。综上所述，本府作出的南府函[2000]127号《关于谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准的复函》是合法的，原审判决正确，请二审法院予以维持。
　　被上诉人佛山市南海区国土资源局答辩称：1、原审法院对本案有管辖权。该案是佛山市中级人民法院移交给原审法院审理的，符合行政诉讼法第二十三条的规定。2、本局收回国有土地使用权符合法律规定。根据土地法第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以提前收回国有土地使用权。本局收回上诉人的国有土地使用权情形符合该条的规定，且收回程序合法。3、本局根据谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准对上诉人进行的补偿是适当的。为了公共利益需要而收回国有土地使用权的，应该根据土地法第五十八条和城市房地产管理法第十九条的规定进行适当补偿，而不是根据市场评估价格对等补偿。适当补偿的标准是以出让该土地使用权的收益扣除使用者已使用该土地的应支付的费用，被上诉人得到的补偿标准为每亩22万元，大于土地行政主管部门出让该土地使用权时获得的16.2836万元纯收益。综上所述，本局作出的南国土字[2001]63号《关于收回国有土地使用权的决定》是合法的，原审判决正确，请二审法院予以维持。
　　经审理查明，上诉人在上诉中未提供新的证据，且双方当事人对原审认定的证据和查明的事实并无异议，本院依法予以确认。
　　本院认为：根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第二款的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”。被上诉人佛山市南海区国土资源局是本区土地行政主管部门，依法享有行使本行政区域内的土地管理和监督工作的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为了公共利益需要使用的土地；……。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”佛山市谢边枢纽立交项目建设工程是一项公共利益的建设项目，该项目需要使用上诉人位于佛山市南海区大沥谢边管理区23797.61平方米的国有土地。被上诉人佛山市南海区国土资源局依法经批准后作出南国土字[2001]63号《关于收回国有土地使用权的决定》的行为于法有据。另外该收地决定中关于补偿的依据即被上诉人佛山市南海区人民政府批准执行的关于谢边、雅瑶枢纽立交拆迁补偿原则及标准，也符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿的规定。因此，原审作出驳回上诉人的诉讼请求的判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉人理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审诉讼费100元由上诉人承担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　余品图  
审　判　员　杨小芸  
代理审判员　周　刚  

二○○三年十一月十八日

书　记　员　徐允贤