施金明与武汉市新洲区人民政府、武汉市新洲区国土资源管理局、武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局等土地行政补偿案

湖　北　省　武　汉　市　中　级　人　民　法　院
行　政　判　决　书

(2006)武行终字第44号

　　上诉人(原审原告)：施金明，男，1954年11月5日出生，汉族，湖北省武汉市新洲区人，武汉市新洲区阳逻街春风村七组农民，住武汉市新洲区阳逻街春风村七组。
　　委托代理人：施绪环，男，1952年5月7日出生，汉族，湖北省武汉市新洲区人，武汉市新洲区阳逻街春风村七组农民，住武汉市新洲区阳逻街春风村七组。
　　委托代理人：周亚丽，湖北首义律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)：武汉市新洲区人民政府，住所地：武汉市新洲区邾城街红旗街14号。
　　法定代表人：张侠，武汉市新洲区区长。
　　委托代理人：郭元球，武汉市新洲区人民政府工作人员。
　　委托代理人：万时来，湖北佑君律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)：武汉市新洲区国土资源管理局，住所地：武汉市新洲区衡州大街88号。
　　法定代表人：蔡爱龙，武汉市新洲区国土资源管理局局长。
　　委托代理人：李胜利，武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局工作人员。
　　委托代理人：郑建群，湖北乾泰律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)：武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局，住所地：武汉市新洲区阳逻街电厂路特1号。
　　法定代表人：余春伦，武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局局长。
　　委托代理人：李胜利，武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局工作人员。
　　委托代理人：郑建群，湖北乾泰律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)：武汉阳逻经济开发区财政分局，住所地：武汉市新洲区阳逻街电厂路特1号。
　　法定代表人：陈国防，武汉阳逻经济开发区财政分局局长。
　　委托代理人：李胜利，武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局工作人员。
　　被上诉人(原审被告)：武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处，住所地：武汉市新洲区阳逻街3号。
　　法定代表人：李秋才，武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处主任。
　　委托代理人：陈建学，湖北乾泰律师事务所律师。
　　被上诉人(原审第三人)：武汉市新洲区阳逻街道办事处春风村村民委员会，住所地：武汉市新洲区阳逻街春风村一组。
　　法定代表人：周胜祥，武汉市新洲区阳逻街道办事处春风村村民委员会主任。
　　被上诉人(原审第三人)：中国农业科学院油料作物研究所，住所地：武汉市武昌区徐东二路2号。
　　法定代表人：王汉中，中国农业科学院油料作物研究所所长。
　　委托代理人：艾新柱，中国农业科学院油料作物研究所工作人员。
　　上诉人施金明因与被上诉人武汉市新洲区人民政府(以下简称新洲区政府)、武汉市新洲区国土资源管理局(以下简称区国土资源管理局)、武汉阳逻经济开发区规划土地管理分局(以下简称开发区土地分局)、武汉阳逻经济开发区财政分局(以下简称开发区财政分局)、武汉市新洲区人民政府阳逻街道办事处(以下简称阳逻街道办事处)土地行政补偿一案，不服武汉市青山区人民法院(2005)青行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2006年1月10日立案受理，依法组成合议庭，于2006年2月17日公开开庭进行审理。上诉人施金明及其委托代理人施绪环、周亚丽，被上诉人新洲区政府的委托代理人郭元球、万时来，被上诉人区国土资源管理局、开发区土地分局的委托代理人李胜利、郑建群、被上诉人开发区财政分局的委托代理人李胜利，被上诉人阳逻街道办事处的委托代理人陈建学，被上诉人武汉市新洲区阳逻街道办事处春风村村民委员会(以下简称春风村村委会)的法定代表人周胜祥，被上诉人中国农业科学院油料作物研究所(以下简称农科院油料作物研究所)的委托代理人艾新柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　原审法院查明：2002年11月6日，武汉市发展计划委员会对农科院油料作物研究所递交的《关于阳逻科研实验及成果转化基地项目可行性研究报告》进行了批复(武计农(2002)505号文件)，同意农科院油料作物研究所的研究报告(代立项)。2004年1月1日，中华人民共和国国土资源部(以下简称国土资源部)对湖北省人民政府《关于农科院油料作物研究所武汉市新洲区阳逻科研实验及成果转化基地建设用地的请示》作出批复(国土资函(2003)496号)，主要内容为：同意武汉市新洲区将农村集体耕地4.4051公顷转为建设用地并办理征地手续，另征用农村集体农用地44.1117公顷(其中耕地42.1224公顷)；共计批准用地48.5168公顷，其中4.4051公顷以出让方式、44.1117公顷以划拨方式提供给农科院油料作物研究所；4.4051公顷作为阳逻科研实验及成果转化基地工程建设用地，44.1117公顷作为农业用地，不得改变种植用途；新洲区国土资源局与用地单位正式签订《国有土地使用权出让合同》后，将合同副本报送国土资源部备案。新洲区政府依据国土资源部的上述批复，于2004年4月22日发布(2004)第1号《武汉市新洲区人民政府征用土地公告》(以下简称《征地公告》)，公告主要内容为：经国土资源部国土资函(2003)496号文批准，决定征用新洲区阳逻街军民村集体土地33.8583公顷(507.9亩)、春风村集体土地14.6568公顷(219.9亩)，总计48.5168公顷(727.8亩)；征用耕地补偿费7000元／亩，安置补助费6000元／亩，青苗补偿费500元／亩；建设用地13500元／亩。该公告同时发布了用地单位的名称、建设用地项目名称、征用土地方位及补偿登记的时间、地点(在开发区财政分局办理补偿登记手续)等。区国土资源管理局于同日发布(2004)第1号《武汉市新洲区国土资源管理局征地补偿安置方案公告》(以下简称《征地补偿安置方案公告》)，该公告内容与新洲区政府(2004)第1号《征地公告》的主要内容相同，另对征地补偿安置的依据也予以了公告。上述《征地公告》、《征地补偿安置方案公告》在被征用土地的春风村予以了公告。开发区土地分局依据武汉市新洲区统计局出具的《阳逻街军民村、春风村基本情况》的材料，于2004年4月29日向新洲区政府提交《关于农科院油料作物研究所科研及成果转化基地项目征地补偿安置方案的请示》，其主要内容为：经召开有关会议，听取了被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，春风村、军民村均认为13500元／亩的补偿费偏低，要求按照《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》(武汉市人民政府149号令)的标准进行补偿安置；经测算，春风村征用耕地补偿标准为16717元／亩，征用其他土地的补偿费为11757元／亩；征用每亩耕地农民可得补偿费为9956元。新洲区政府于同日对开发区土地分局的请示进行了批示，同意开发区土地分局对被征用土地的补偿意见。2004年9月14日，开发区土地分局、开发区财政分局与阳逻街道办事处联合发布《中国农业科学院油料作物研究所阳逻科研及成果转化基地项目征地补偿安置实施方案》(以下简称《征地补偿安置实施方案》)，该方案对被征地村(军民村、春风村)2002年、2003年的耕地总面积及人口情况以及该村2001年、2002年、2003年耕地年产值的情况进行了确认；对本次征用土地的总面积及本次需要安置的农业人口数以及需要安置的农业人口安置补助费的标准进行了确定；对每亩耕地农民可得的补偿费的计算方式及数额进行了确定。2004年9月30日，开发区土地分局(甲方)与被征用土地的所有权人春风村村委会(乙方)签订《征地补偿协议》一份，该协议约定：甲方征用乙方春风村所辖土地10.4852公顷(折合157.3亩)。协议还对征地类型、面积、范围、征地费用标准、付款方式等内容进行了约定。因被征地村民认为征地补偿费用偏低，多次向省、市有关部门反映情况。2004年12月21日，新洲区阳逻街人大委员会主任主持召开了有湖北省信访局、湖北省国土资源厅、武汉市信访办公室、武汉市国土资源管理局、武汉市新洲区阳逻经济开发区办公室、区国土资源管理局、武汉市新洲区司法局、武汉市新洲区人大代表、武汉市新洲区政协委员、被征用土地的村民代表参加的听证会，听取了被征地村民代表的意见。
　　原审法院另查明，一、施金明于1998年承包春风村村委会发包的集体土地4。96亩，并取得了《土地承包经营权证》。二、《中共武汉市新洲区委、武汉市新洲区人民政府关于支持和服务阳逻经济开发区建设发展的若干规定》(新发(2001)6号文件)明确了开发区土地分局具有区级职能部门的职权。
　　原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，新洲区政府作为区县级人民政府，对国家征用的土地，依法具有发布公告并组织实施征地的职权。新洲区政府依据国土资源部国土资函(2003)496号文的批复，作出决定并发布《征地公告》的行政行为符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款及《征用土地公告办法》第五条规定，新洲区政府在《征地公告》中确定征用耕地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的标准并未违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，区国土资源管理局、开发区土地分局作为区县级人民政府的土地行政主管部门，其根据批准的征用土地方案，具有组织实施征地工作的职责。依据新洲区政府发布的《征地公告》，开发区财政分局负责被征用土地的补偿登记工作，因此其与开发区土地分局联合发布《征地补偿安置实施方案》的行为并无不当。阳逻街道办事处虽与开发区土地分局、开发区财政分局联合发布《征地补偿安置实施方案》，但其并未实施确定征地补偿安置标准的工作，作为政府的派出机构，其有义务协助相关部门工作。因本案中被征用的土地原为农村集体所有，故开发区土地分局与土地所有权人春风村村委会所签订的征地补偿协议没有违反法律规定。施金明对征地补偿的标准存有异议，其要求重新确定征地安置补助费、青苗补偿费标准，该请求应由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决：驳回施金明要求确认新洲区政府发布《征地公告》的行为违法、确认区国土资源管理局发布《征地补偿安置方案公告》的行为违法，确认开发区土地分局、开发区财政分局、阳逻街道办事处联合发布《征地补偿安置实施方案》的行为违法的诉讼请求。
　　上诉人施金明上诉称：原审判决依据被上诉人提供的证据材料的复印件作为判案依据，违反法律规定。新洲区政府参照新洲区统计局的统计数据确定征地补偿标准不符合《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》(武汉市人民政府令第149号)第23条的规定，应当确认新洲区政府的具体行政行为违法。原审判决对施金明要求依法重新确定征地安置补助费、青苗补偿费标准的诉讼请求做出处理时，未告知上诉人提出征地补偿安置标准异议的途径和时间。请求：1、撤消武汉市青山区人民法院(2005)青行初字第12号行政判决，发回原审人民法院重新审理。2、确认被上诉人作出的发布《征地公告》、发布《征地补偿安置方案公告》、联合发布《征地补偿安置实施方案》的行为违法；3、依法重新确定征地安置补助费、青苗补偿费标准，判令被上诉人依法给上诉人以合理征地补偿；4、由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
　　被上诉人新洲区政府辩称：原审判决根据经过质证的证据判定案件，符合法律规定。对征用土地补偿费标准的争议，依据有关规定应由县级人民政府协调，协调不成由批准用地的机关作出裁决，不应为人民法院审查的范围。原审判决对施金明要求依法重新确定征地安置补助费、青苗补偿费标准的诉讼请求不予支持，并告知施金明可申请人民政府裁决处理，明确了施金明的救济途径。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
　　被上诉人区国土资源管理局、被上诉人开发区土地分局辩称：原审庭审前，被上诉人依法提交了与原件无异的复印件。本案所涉的国家土地行政征用行为系于2004年1月1日批准，当时《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》并未实施，以区统计局提供的数据作为补偿依据并不违反法律规定。原审判决已经对施金明告知了相关救济途径。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
　　被上诉人开发区财政分局辩称：同意区国土资源管理局、开发区土地分局的答辩意见。
　　被上诉人阳逻街道办事处辩称：阳逻街道办事处没有发布《征地补偿安置实施方案》，请求驳回施金明对阳逻街道办事处的起诉。
　　被上诉人春风村村委会、被上诉人农科院油料作物研究所均同意其他被上诉人的答辩意见。
　　施金明向原审法院提供的证据有：(1)、国土资源部国土资函(2003)496号《关于农科院油料作物研究所科研实验及成果转化基地项目用地的批复》一份；(2)、新洲区政府(2004)第1号《征地公告》一份；(3)、区国土资源管理局(2004)第1号《征地补偿安置方案公告》一份；(4)、开发区土地分局、开发区财政分局、阳逻街道办事处联合发布的《征地补偿安置实施方案》一份；(5)、施金明土地承包经营权证一份；(6)、郭丙华、叶光文证明一份。新洲区政府向原审法院提供的证据、依据有：(1)、国土资源部国土资函(2003)496号《关于农科院油料作物研究所科研实验及成果转化基地项目用地的批复》一份；(2)、新洲区政府(2004)第1号《征地公告》一份；(3)、开发区土地分局(甲方)与春风村村委会(乙方)签订的《征地补偿协议》一份；(4)、新洲区政府新政发(2004)37号《区人民政府关于加强征用集体所有土地补偿管理工作的通知》一份；(5)、《征用土地公告办法》(国土资源部令第10号)。区国土资源管理局、开发区土地分局、开发区财政分局向原审法院提供的证据、依据有：(1)、武汉市发展计划委员会武计农(2002)505号文件《市计委关于中油所建设阳逻科研实验及成果转化基地项目可行性研究报告(代立项)的批复》一份；(2)、国土资源部国土资函(2003)496号《关于农科院油料作物研究所科研实验及成果转化基地项目用地的批复》一份；(3)、新洲区政府(2004)第1号《征地公告》一份；(4)、区国土资源管理局(2004)第1号《征地安置补偿公告》一份；(5)、武汉市新洲区统计局出具的春风村、军民村基本情况一份；(6)、开发区土地分局《关于农科院油料作物研究所科研及成果转化基地项目征地补偿安置方案的请示》一份；(7)、开发区土地分局、开发区财政分局、阳逻街道办事处联合发布《征地补偿安置实施方案》一份；(8)、开发区土地分局与春风村村委会签订的《征地补偿协议》一份；(9)、《中共武汉市新洲区委、武汉市新洲区人民政府关于支持和服务阳逻经济开发区建设发展的若干规定》(新发(2001)6号文件)一份；(10)、《油料所项目退地听证会笔录》一份；(11)、《中华人民共和国土地管理法》；(12)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；(13)、《征用土地公告办法》；(14)、《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》(武汉市人民政府149号令)。
　　以上证据均随案卷移送本院，各方诉讼参加人当庭进行质证。上诉人施金明认为，新洲区政府提供的证据(2)未依据法律规定作出补偿标准，没有在春风村进行公告；证据(3)与本案无关联性；对新洲区政府提供的其他证据无异议。区国土资源管理局、开发区土地分局、开发区财政分局提供的证据(3)、(4)未依据法律规定作出补偿标准，没有在春风村进行公告；证据(5)不是武汉市统计局作出的统计数据；对区国土资源管理局、开发区土地分局、开发区财政分局提供的其他证据无异议。被上诉人均认为施金明提供的证据(5)与本案无关；证人未出庭作证，证据(6)不能作为证据使用；对施金明提供的其他证据无异议。
　　根据各方当事人提供的证据和质证意见，本院对上述证据作出如下认定：经二审当庭质证，上诉人对被上诉人新洲区政府、区国土资源管理局、开发区土地分局、开发区财政分局提供的证据原件无异议。各方当事人提供的证据均能证明被上诉人发布《征地公告》、《征地安置补偿公告》、《征地补偿安置实施方案》和组织实施征地补偿安置工作的行为，为本案定案依据。
　　依据上述有效证据及各方诉讼参加人的当庭陈述，本院查明事实与原审法院查明的事实无异。
　　本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，新洲区政府具有发布《征地公告》的行政职能。新洲区政府在春风村村委会发布(2004)第1号《征地公告》，公告了征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准；办理征地补偿登记的期限、地点等内容，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款关于由被征用土地所在地的市、县人民政府将征用土地有关事项在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告的规定。区国土资源管理局是新洲区政府的土地行政主管部门，具有发布《征地安置补偿公告》的行政职能。开发区土地分局作为区县级人民政府的土地行政主管部门，具有修改征地补偿安置方案，报请新洲区政府批准后，组织实施的行政职能。开发区土地分局会同开发区财政分局、阳逻街道办事处等相关部门发布《征地补偿安置实施方案》，并不违反法律规定。区国土资源管理局发布《征地安置补偿公告》，开发区土地分局、开发区财政分局、阳逻街道办事处发布《征地补偿安置实施方案》，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。本案所涉行政争议的焦点是上诉人施金明对征地补偿的标准存有异议，要求重新确定征地安置补助费、青苗补偿费标准。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，该行政争议应由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。原审法院向施金明告知了对补偿标准有争议的合法救济途径后，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回施金明要求确认新洲区政府发布《征地公告》的行为违法、确认区国土资源管理局发布《征地补偿安置方案公告》的行为违法、确认开发区土地分局、开发区财政分局、阳逻街道办事处联合发布《征地补偿安置实施方案》的行为违法的诉讼请求，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费人民币100元，由上诉人施金明负担。
　　本判决为终审判决。

审　判　长　张正武  
代理审判员　吴　明  
代理审判员　胡　荣  

二00六年二月二十八日

书　记　员　巩文胜