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宁国市新亚电力开发有限公司与宁国市人民政府不履行征收补偿法定职责一审行政判决书
时间：2020年05月04日 来源： 作者： 浏览次数：2117 收藏[0]安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖18行初56号
原告宁国市新亚电力开发有限公司，住所地安徽省宁国市河沥溪街道西马路，统一社会信用代码913418817568105808。
法定代表人周洪锡，该公司董事长。
委托代理人**亮，安徽明泉律师事务所律师。
被告宁国市人民政府，住所地安徽省宁国市宁城北路市府巷1号。
法定代表人何田，市长。
委托代理人叶敏，宁国市高速建设指挥部工作人员。
委托代理人周洋，安徽周振华律师事务所律师。
原告宁国市新亚电力开发有限公司（以下简称宁国新亚电力公司）诉被告宁国市人民政府不履行征收补偿法定职责一案，本院于2017年10月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年10月17日向宁国市人民政府送达起诉书副本及证据，宁国市人民政府在法定期限内向本院提交了答辩状及证据，本院在法定期限内向宁国新亚电力公司送达了宁国市人民政府的答辩状及证据。本院于2017年12月25日公开开庭审理了本案。原告宁国新亚电力公司的法定代表人周洪锡及其委托代理人**亮，被告宁国市人民政府的委托代理人叶敏、周洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月11日，宁国市人民政府向宁国新亚电力公司作出了《关于对宁国市新亚电力开发有限公司〈关于对申请人做出征收补偿决定的申请〉的回复》（宁政秘〔2017〕72号），其主要内容为：一、作“征收补偿决定”的前提条件是针对国有土地上房屋被征收，在征收公告、补偿安置方案公告后，在补偿安置方案确定的签约期限内，达不成征收补偿协议或者房屋所有权人不明确的，由市县人民政府作出征收补偿决定。鉴于宁国新亚电力公司租用的土地系集体土地，对集体土地上的房屋征收在签约期内没达成补偿协议是否应由市县人民政府做出补偿决定，法无明确授权，故申请市县人民政府做出此决定无法律依据。二、2012年5月4日，宁国市高速公路建设指挥部做出《关于宁绩高速霞西镇杨村湾水电站段有关情况的汇报》，就杨家湾水电站是否继续建设、两个项目（高速公路与水电站）是否可以并存提出了三个工作方案。2012年5月18日，中交第一公路勘察设计研究公司华东分院提出了“扬绩高速公路与杨家湾水电站可以并存”的意见。2012年7月25日，宁国市人民政府分管副市长主持召开会议，专题研究杨家湾水电站相关事宜，并形成《会议纪要》：为保护大坝，经水电站设计部门与高速公路设计部门相关技术人员论证，需对水电站原方案及整体布局作出变更调整，由此产生的设计变更费用和增加的工程费用由宁绩高速建设单位承担，待水电站续建工程复工后支付。综上，由于公路建设单位和杨家湾水电站业主同意两个项目并存建设，且宁绩高速公路龙福寺大桥左幅一号桥墩与拟建未建的杨家湾水电站大坝可通过变更设计予以调整，并不涉及到对尚未建设的构筑物进行征收，杨家湾水电站相关损失可由高速公路建设单位予以补偿。因此，宁国市人民政府对尚不发生征收的对象不会做出征收补偿决定。
原告宁国新亚电力公司诉称，2010年4月16日，宁国市人民政府发出宁公告〔2010〕3号《征收土地方案公告》，决定对宁国新亚电力公司投资建设的杨家湾水电站所在区域部分土地及地上附着物进行征收。2010年12月8日，经宁国市人民政府批准，宁国市高速公路建设指挥部印发了宁高指《关于印发扬绩高速公路宁绩段（宁国市境内）征地拆迁安置实施方案的通知》。因并非杨家湾水电站的全部用地均在此次征收之列，安徽省高速公路建设指挥部亦否认扬绩高速公路建设对杨家湾水电站建设所造成的影响，故宁国市人民政府一直未对宁国新亚电力公司作出征收补偿决定。事实上，扬绩高速公路建设方的强行施工行为已对杨家湾水电站造成了毁灭性的破坏。为此，宁国市高速公路建设指挥部向上级部门作了专项汇报，宁国新亚电力公司也多次与施工方协商补偿事宜，但均未有结果。
宁国市人民政府做出的宁政秘〔2017〕72号书面回复与事实不符，且违反法律规定。《安徽省高速公路管理条例》第十条规定。“除高速公路防护、养护需要外，禁止在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内修建建筑物或者地面构筑物。需要在高速公路两侧隔离栅外缘各30米范围内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经公路管理机构批准。”第十三条规定：“禁止下列危及高速公路及其设施安全的行为：……（三）在高速公路用地范围内取土、堆放杂物、倾倒垃圾、开沟引水；（四）在高速公路大中型桥梁200米范围内从事开山、采矿、爆破等各种影响公路、桥梁安全的作业……（七）其他危及高速公路安全的行为。”《中华人民共和国公路管理条例》第二十四条规定：“不得在大型公路桥梁和公路渡口的上、下游各200米范围内采挖沙石、修筑堤坝、倾倒垃圾、压缩或者扩宽河床、进行爆破作业。不得在公路隧道上方和洞口外100米范围内任意取土、采石、伐木。”据此，在高速公路上下30米范围内均不能构建新的建筑物，200米范围内不能进行爆破作业。本案中，扬绩高速公路已建成，且公路桥桩坐落于杨家湾水电站坝体上，桥体横穿电站中心将电站分割，故杨家湾水电站的核心区域应属于征收范围。宁国市人民政府在没有向宁国新亚电力公司履行任何征迁程序情况下，即许可高速公路建设方及施工方强行在杨家湾水电站作业区进行施工，将几十万方土石倾倒在杨家湾水电站内，破坏了该电站的基础设施，导致该电站已建成的设施完全报废。请求：1、依法确认宁国市人民政府做出的宁政秘〔2017〕72号回复违法，并责令该政府对杨家湾水电站范围内的土地租赁权、地上建筑物及地下构筑物作出征收补偿决定。2、本案诉讼费由宁国市人民政府负担。
原告宁国新亚电力公司向本院提交了以下证据：
1、宁国新亚电力公司营业执照副本及其组织机构代码证、宁国市人民政府组织机构代码证复印件各一份，证明原、被告的主体资格。
2、宁国市水务局宁水[2003]57号《关于同意霞西一、二级水电站开发的批复》、宁国市发改委计农经字[2003]151号《关于同意兴建霞西梯级水电站的批复》、国家电力监管委员会华东监管局《豁免证明》、《小水电开发协议》、缴费凭证、开发报告、可行性报告、开工报道各一份，证明宁国新亚电力公司投资建设的水电站已经过合法审批。
3、水电站工程勘察设计合同、设计图纸各一组，证明杨家湾水电站的设计情况。
4、土地租赁协议一组（共30份），证明宁国新亚电力公司因建设需要，在宁国市霞西镇人民政府的安排下向当地农户租赁土地的情况。
5、宁国市高速公路建设指挥部办公室宁高指办（2012）07号《关于宁绩高速霞西镇杨家湾水电站段有关情况的汇报》一份，证明宁国市人民政府基本客观的向上级部门汇报了高速公路建设对杨家湾水电站的影响，但该政府并没有作出相应处理。
6、照片一组，证明（1）杨家湾水电站施工区域已被严重破坏；（2）扬绩高速公路桥墩正位于案涉水电站的坝体上;（3）案涉水电站已建设部分的现状。
7、（2015）宣中行初字第00064号行政判决书、《关于对宁国市新亚电力开发有限公司〈关于对申请人做出征收补偿决定的申请〉的回复》（宁政秘〔2017〕72号）各一份，证明宁国新亚电力公司依法向宁国市人民政府提出征收补偿申请，该政府未作出回复，由此，法院判决责令宁国市人民政府限期对宁国新亚电力公司提出的征收补偿申请予以回复，该政府才于2017年5月11日作出被诉宁政秘〔2017〕72号回复，该回复不符合事实且内容违法。
8、（2014）宣民一初字00016号民事裁定书一份，该裁定认定“杨家湾水电站建设区域所涉的农村集体土地已被征收且获补偿”,即证明了杨家湾水电站在征收范围内。
被告宁国市人民政府辩称，一、宁国市人民政府没有作出征收集体土地决定的法定职责。1、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，市县级人民政府不具有征收集体土地的审批权，该审批权属于省级人民政府或国务院。2、建设所需集体土地经有权机关批准后，由被征收土地所在地市县级人民政府组织实施，具体包括发布征地公告、听取不同意见、组织听证、审批补偿安置方案等。综上，宁国市人民政府对案涉土地的征收只有组织实施的权利，没有作出征收决定的权利。
二、依法无需对宁国新亚电力公司租用的集体土地及地上建筑物、附着物进行征收。杨家湾水电站于2003年开工建设，由于地质、资金等原因，本可于半年竣工的电站，直到2008年尚未完工，后一直处于停工状态。直到扬绩高速公路开工建设，宁国新亚电力公司才提出该水电站的施工建设问题。经专家论证，扬绩高速公路与杨家湾水电站可以并存，即无需对杨家湾水电站所在土地予以征收。综上，宁国新亚电力公司租用的集体土地及地上建筑物、附着物不属于征收补偿安置对象，即杨家湾水电站所占土地不涉及征收。至于扬绩高速公路桥墩占用的部分土地，经宁国市人民政府协调，扬绩高速公路的建设方同意承担因占用坝体而导致水电站改建所需的设计费、勘察费及相应损失。
三、杨家湾水电站的建设行为与《中华人民共和国公路管理条例》《安徽省高速公路管理条例》的相关规定，并不冲突，前述规定针对的是已经建成的高速公路，而杨家湾水电站修建在先，扬绩高速公路修建在后，故本案不适用上述规定。
四、宁国新亚电力公司的既有损失系他人造成，应依法通过民事途径解决。因扬绩高速公路建设施工方将工程渣土堆放在杨家湾水电站拟建范围内所引起的纠纷，系宁国新亚电力公司与扬绩高速公路建设施工方之间的民事法律关系，不属于集体土地征收补偿纠纷，宁国新亚电力公司应当通过民事诉讼或其他途径解决。
综上，宁国新亚电力公司的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
被告宁国市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1、国土资源部国土资函〔2010〕161号《国土资源部关于扬州至绩溪公路宁国至绩溪路段工程建设用地的批复》；2、宁国市人民政府宁公告〔2010〕3号《征收土地方案公告》；3、宁国市国土资源局[2010]3号《征地补偿安置方案公告》。证明：1、扬绩高速公路需征收集体土地已经依法批准；2、宁国市人民政府对征收土地决定已依法予以公告；3、相关职能部门依法拟定了征地补偿安置方案；4、宁国新亚电力公司未依公告所确定的时间、地点进行补偿登记。
第二组：1、中交第一公路勘察设计研究院有限公司《扬州至绩溪高速公路宁国至绩溪段公路用地图表》及其附件；2、宁国市高速公路建设指挥部霞西镇指挥分部《关于宁绩高速征用新亚公司土地未兑现征地款的情况说明》；3、《扬绩高速征地土地面积补偿确认表》。证明：1、宁国新亚电力公司所称的“地表建筑”尚未成为建筑物并被纳入征地拆迁范围，用地单位的送审报件中未得到反映。扬绩高速公路对杨家湾水电站拟建的隧洞、机房、蓄水池、尾水渠等设施没有影响，仅龙福寺桥的一号桥墩与杨家湾水电站坝体有部分联系，但该坝体尚未动工建设；2、鉴于扬绩高速公路所经地表上无建筑物，故无需进行地上附着物的补偿；3、宁国新亚电力公司与村民只有一宗地块有补偿争议，其他土地没有争议或者争议已经解决，故宁国新亚电力公司要求宁国市人民政府对案涉土地作出补偿决定，没有事实依据。
第三组：1、宁国市高速公路建设指挥部宁高指办（2012）07号《关于宁绩高速霞西镇杨村湾水电站段有关情况的汇报》；2、安徽省高等级公路工程建设指挥部宣城项目办皖高指宣城办（2012）53号《关于霞西镇杨家湾水电站续建问题的函》及附件；3、2012年7月25日协调会专题会议纪要及记录。证明：1、因扬绩高速公路施工过程中出现了宁国新亚电力公司股东阻止施工的情况，为此，宁国市人民政府向上级部门作出报告并提出解决方案；2、经公路设计部门及水电站设计部门论证，扬绩高速公路中龙福寺大桥和杨家湾水电站可以并存建设。
宁国市人民政府对宁国新亚电力公司提交的上述证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对证据2、3、4的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联；对证据5的真实性、合法性无异议，但认为达不到其证明目的，宁国市人民政府一直在积极协调处理案涉纠纷，只是宁国新亚电力公司对处理结果不满意，并非宁国市人民政府对该纠纷不予处理；证据6的真实性、合法性、关联性由法院审查；对证据7、8的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为达不到其证明目的。
宁国新亚电力公司对宁国市人民政府提交的上述证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的1、2、3无异议，对证明目的4有异议，宁国新亚电力公司之所以未在公告期内提出补偿申请，是因为霞西镇人民政府承诺会事前告知该公司补偿登记事宜，但其未告知。对第二组证据中证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议，正是因为勘查设计院和建设单位未实地走访和现场勘查，才导致杨家湾水电站用地及地上构筑物没有列入用地单位的送审报件里。杨家湾水电站地表有构筑物，且该水电站的前期投入巨大，其核心区域属于征迁范围，宁国市人民政府对此作出征收决定具有事实依据和法定职责。对第三组证据中的证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，宁国新亚电力公司并未恶意阻止施工。对证据2中扬绩高速公路和杨家湾水电站可以并存之结论的合法性及证明目的有异议，该结论违反了相关法律规定，两项工程不能并存。
本院对上述证据认证如下：宁国市人民政府提交的第一组证据，第三组证据及宁国市新亚电力公司提交的证据1、2、3、4、5、6及证据7中（2015）宣中行初字第00064号行政判决书，双方对证据的真实性、合法性均无异议，本院确认作为认定案件事实的依据。宁国市人民政府提交的第二组证据具有真实性、合法性和关联性，但达不到其证明目的。因龙福寺大桥左幅1号桥梁墩身对杨家湾水电站坝体有所侵占，故该组证据达不到宁国市人民政府“无需征收拆迁及作出补偿”的证明目的。宁国新亚电力公司提交的证据7系本案的被诉行政行为，本院不作证据认定。宁国新亚电力公司提交的证据8具有真实性、合法性、关联性，但达不到其证明目的，根据本院实地调查的情况并结合双方当事人的陈述，案涉水电站所占的部分土地属于征收范围内，故达不到案涉水电站全部土地属于征收范围内的证明目的。
经审理查明，2003年7月9日，宁国新亚电力公司与宁国市霞西镇人民政府签订小水电开发协议，约定由宁国新亚电力公司在霞西镇石柱村杨村湾段、霞西村杨门口段分别投资建设两座小型水电站，并经宁国市水务局、宁国市发展计划委员会批复同意。后宁国新亚电力公司委托宁国市水利电力局小水电办公室对拟建的水电站工程进行了勘察设计，并与当地农户签订了租用土地协议。杨家湾水电站在建设过程中，因地质存在安全隐患及施工困难等原因，多次中途停工，2008年该工程停止建设。2010年3月18日，国土资源部作出国土资函〔2010〕161号《国土资源部关于扬州至绩溪公路宁国至绩溪段工程建设用地的批复》，2010年4月16日，宁国市人民政府作出宁公告〔2010〕3号《征收土地方案公告》，决定对扬绩公路宁国至绩溪段工程建设用地涉及的集体土地予以征收。后宁国市国土资源局拟定了征地补偿安置方案并予以公告。公告期满后，经宁国市人民政府常务会议研究同意，宁国市高速公路建设指挥部于2010年12月8日正式印发了《扬绩高速公路宁绩段（宁国市境内）征地拆迁安置实施方案》。对宁国市霞西镇石柱等村的土地（包括杨家湾水电站建设区域所涉的农村集体土地）予以征收并支付了相应的土地征收补偿费。当高速公路建设至杨家湾水电站所在路段时，宁国新亚电力公司认为高速公路建设对水电站的建设产生了影响而其未得到安置补偿，因此发生纠纷。2012年5月4日，宁国市高速公路建设指挥部办公室以宁绩高速公路的建设对杨家湾水电站的下一步建设存在客观影响为由，向宣城市高速公路建设指挥部汇报。2012年5月18日，中交第一公路勘察设计研究院有限公司华东分院作出华东技字[2012]08号《关于宁绩高速四标龙福寺大桥对杨家湾水电站建设影响性分析》，认为龙福寺大桥建设对杨家湾水电站施工与运营无实质性影响，龙福寺大桥运营阶段可通过加强附属构造，消除对杨家湾水电站的影响。但宁国新亚电力公司认为宁绩高速公路建设项目致使杨家湾水电站无法继续建设，该水电站所属土地应被整体征收并得到安置补偿。2017年5月11日，宁国市人民政府向宁国市新亚电力公司作出了《关于对宁国市新亚电力开发有限公司〈关于对申请人做出征收补偿决定的申请〉的回复》（宁政秘〔2017〕72号），宁国新亚电力公司对该回复不服，提起本案行政诉讼。
另查明，宁国新亚电力公司对案涉水电站受损赔偿事宜以安徽省高等级公路工程建设指挥部、安徽省扬绩高速公路有限公司、中铁十局集团第三建设有限公司、宁国市人民政府为被告，向本院提起民事诉讼，本院于2014年8月27日以案涉争议不属于民事诉讼受案范围为由裁定驳回宁国新亚电力公司的起诉。此后宁国新亚电力公司以宁国市人民政府未对其进行补偿为由向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月23日立案受理，并经审理，以其诉请无法律依据且其未先行向宁国市人民政府申请补偿为由判决驳回其诉讼请求。2015年6月26日，宁国新亚电力公司向宁国市人民政府邮寄了《关于对申请人做出征收补偿决定的申请》，宁国市人民政府收到该申请后一直未予回复，宁国新亚电力公司遂向本院提起行政诉讼。2017年3月30日，本院作出（2015）宣中行初字第00064号行政判决，责令宁国市人民政府在30日内对宁国新亚电力公司作出答复。
2018年2月8日，本院对案涉现场进行了勘察。扬绩高速公路上龙福寺桥梁的一处桩基占用了杨家湾水电站的坝体。
本案的争议焦点为：1、宁国市人民政府应否对宁国新亚电力公司进行补偿，即其作出的宁政秘〔2017〕72号回复是否有事实依据和法律依据；2、杨家湾水电站和扬绩高速公路是否可以并存。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，县级以上地方人民政府既是征收集体土地的组织实施主体，也是征收补偿安置主体。
关于争议焦点1，即宁国市人民政府应否对宁国新亚电力公司进行补偿，即宁国市人民政府作出的宁政秘〔2017〕72号回复是否有事实和法律依据。根据本案查明的事实可以确认，扬绩高速公路上龙福寺桥梁的一处桩基占用了杨家湾水电站的坝体，对该水电站的下一步建设造成了实质性的影响。虽宁国市人民政府认为扬绩高速公路和杨家湾水电站可以并存，但事实上该高速公路桥梁的一处桩基已实际占用了杨家湾水电站的坝体，由此宁国市人民政府对上述桩基占用部分应当依法予以征收并给予补偿。
具体理由如下：杨家湾水电站被占用的坝体具有双重属性，该坝体既属于土地承包人承包的集体土地的一部分，也属于土地承租人宁国新亚电力公司建设的杨家湾水电站的一部分，经查，作为被占用坝体下的集体土地已被依法征收，那么作为被占用集体土地上的坝体亦应被依法征收。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”据此，作为土地的实际使用人宁国新亚电力公司有权获得地上附着物的补偿费。本案中，该地上附着物的补偿费应当包括坝体设计、平整等前期投入的各项费用。虽宁国市人民政府认为可以通过变更设计的方式消除对占用杨家湾水电站坝体的影响，但这仅是宁国市人民政府的单方意思表示，并未取得宁国新亚电力公司的认可。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《征用土地公告办法》第六条第二款规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”据此，宁国新亚电力公司即使因故未如期办理征地补偿登记，也应当以土地行政主管部门的调查结果作为补偿依据。综上，宁国市人民政府作出的宁政秘〔2017〕72号不予补偿回复，无事实和法律依据，应予撤销。
关于争议焦点2，即杨家湾水电站和扬绩高速公路是否可以并存。中交第一公路勘察设计研究院有限公司华东分院作出的华东技字[2012]08号《关于宁绩高速四标龙福寺大桥对杨家湾水电站建设影响性分析》认为，杨家湾水电站与扬绩高速公路可以并存。作为公路勘察设计单位对公路相关事项出具的专业性意见，具有极强的可信度，在无其他有效证据可以推翻该专业意见的前提下，本院根据优势证据规则，采信该证据的证明目的，即杨家湾水电站与扬绩高速公路可以并存，由此除了扬绩高速公路占用的杨家湾水电站的坝体部分外，该水电站的其他设施占地均不属于征收范围。至于扬绩高速公路的施工方在具体施工过程中，对杨家湾水电站造成的影响，宁国新亚电力公司可以通过民事诉讼或其他途径依法主张权利。
综上，宁国市人民政府作出的宁政秘〔2017〕72号回复主要证据不足，无事实和法律依据，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告宁国市人民政府作出的《关于对宁国市新亚电力开发有限公司〈关于对申请人做出征收补偿决定的申请〉的回复》（宁政秘〔2017〕72号)；
二、责令被告宁国市人民政府在60日内对原告宁国市新亚电力开发有限公司《关于对申请人做出征收补偿决定的申请》作出重新处理。
案件受理费人民币50元，由被告宁国市人民政府负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 胡少华
审判员 叶丽芸
审判员 谢 贞
二〇一八年三月二十七日
书记员 张旭文
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。