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陕西艺林实业有限责任公司、银川市人民政府装饰装修合同纠纷二审民事判决书
时间：2020年05月09日 来源： 作者： 浏览次数：1631 收藏[0]中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2017）最高法民终675号
上诉人（一审原告、反诉被告）：陕西艺林实业有限责任公司。住所地：陕西省西安市经济技术开发区凤城四路91号。
法定代表人：赵喜林，该公司董事长。
委托诉讼代理人：冯宝生，该公司总裁。
委托诉讼代理人：杜联盟，该公司员工。
上诉人（一审被告、反诉原告）：银川市人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路166号行政中心院内。
法定代表人：白尚成，该市市长。
委托诉讼代理人：马俊杰，该市人民政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：莫吉珏，宁夏合天律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：银川市行政中心工程建设指挥部。住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区行政中心院内3号楼323室。
负责人：蒋光临，该指挥部总指挥。
上诉人陕西艺林实业有限责任公司（以下简称艺林公司）因与上诉人银川市人民政府（以下简称银川市政府）、被上诉人银川市行政中心工程建设指挥部（以下简称指挥部）装饰装修合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2013）宁民初字第29号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月28日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人艺林公司的委托诉讼代理人冯宝生、杜联盟，上诉人银川市政府的委托诉讼代理人马俊杰、莫吉珏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
艺林公司上诉请求：1.撤销（2013）宁民初字第29号民事判决第一项、第三项；2.判令银川市政府支付拖欠工程款17,592,831.83元以及利息6,344,911.20元，并支付至实际给付之日;3.改判驳回银川市政府要求艺林公司提交四套竣工图以及竣工资料的诉讼请求；4.案件受理费由银川市政府、指挥部全部负担。事实和理由：一、2005年7月10日我公司与银川市行政中心建设办公室（以下简称建设办，后更名为指挥部）签订《银川市行政中心幕墙外装饰（II段、IV段）施工图设计与施工工程施工合同》（以下简称《施工合同》），约定了工程价款、工期、工程款支付、工程变更、竣工验收与结算。我公司按照合同约定完成施工，于2006年将案涉工程交付银川市政府使用。2007年5月10日，我公司向案涉工程的监理单位宁夏建设咨询监理中心报送了工程竣工报验单，2007年5月30日，案涉工程通过监理单位初步验收，2007年6月5日，银川市政府在工程竣工报告单上盖章确认。2012年6月6日，我公司通过EMS向建设办邮寄了竣工资料、竣工图纸、决算书等资料，建设办在2012年6月8日予以签收。我公司在决算书中确定的总造价为48,053,371.83元，其中合同内价款为23,458,645.31元，合同外价款为25,016,493.72元，扣除合同内减少价款421,767.20元，案涉工程扣除已支付款项，尚拖欠应付工程款17,592,831.83元。我公司的所有签证均载明签证原因、增加的工程款项目及价款，并有监理单位签字盖章及建设单位银川市政府派驻工地的工程师签字，签证的形式要件合法，工程签证价款应当计入工程总造价内。按照《施工合同》约定，银川市政府应在收到上述资料后28日内进行审核，但银川市政府在2012年11月12日才向我公司发出要求再次报送工程结算与竣工资料的函，已超过《施工合同》约定期限，应视为银川市政府对我公司竣工结算文件已认可，银川市政府应按照我公司提交的决算书确定的工程价款支付工程款及利息。二、我公司按合同约定及时履行了提交竣工结算报告及结算资料的义务，银川市政府已在2012年6月8日收到案涉工程结算资料（具体为竣工图纸4份，其中二标段4份，四标段4份，竣工资料共4份，分套A4份，分套B4份，决算书4份，工程造价48,053,371.83元）。一审法院从档案馆调查的资料也证明档案馆中有我公司提交的相关资料。工程竣工至今已久，现要求我公司再次提交工程竣工资料非常困难，银川市政府该诉请应依法驳回。三、宁夏正业通工程咨询有限责任公司（以下简称正业通公司）在审价的过程中，并未同我公司进行沟通联系或现场勘验或索要资料或听取意见，而是在只有银川市政府单方参与的情况下出具了宁正审字（2013）第027号《基本建设工程结算审核报告》（以下简称《审核报告》），有失客观公平性。银川市政府与正业通公司签订的《建设工程造价咨询合同》约定，本工程造价业务工作时间为2005年4月15日至2008年4月30日终结，需要延长的，正业通公司应书面通知委托人。银川市政府未向一审法院提交正业通公司要求延长合同期限的书面证据，正业通公司与银川市政府之间的合同关系已经结束，已无权对案涉工程出具《审核报告》。
银川市政府辩称，一、《施工合同》约定专用条款的效力优先于通用条款，故合同专用条款约定的“工程结算最终以发包人委托的决算送审部门审核的结果为准”，效力优先于合同通用条款约定的“银川市政府在收到资料后28日进行审查”。银川市政府依据合同约定有权确定并委托具体的决算审核部门，审核结果为确定工程结算价的最终依据。二、《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的复函》中载明，“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设基金的监督管理，不影响建设单位和承建单位的合同效力及履行。但是建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”案涉工程系财政性投资工程，正业通公司系银川市政府财政局委托的对财政性投资工程进行审计的审核部门，依据合同约定，该《审核报告》应当作为结算依据。三、艺林公司主张适用通用条款第33条及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条之规定的前提是，双方在施工合同中做出特别约定，不能仅依据格式合同通用条款中“发包方对承包方提交的竣工结算文件逾期未答复视为认可”的规定。四、宁夏回族自治区第一建筑公司（以下简称区建一公司）系案涉工程主体工程承包人，具有对整个工程主体及分包工程结算竣工文件进行统筹审查的义务，指挥部将艺林公司寄送的材料送交区建一公司审核后，区建一公司于2012年7月2日向艺林公司寄送查验说明，因艺林公司拒收而被退回。银川市政府在艺林公司寄送材料后28天内完成审验并回复，因艺林公司寄送的竣工资料严重不符合要求导致不能备案。《建设工程造价咨询合同》约定，由于第三人原因致咨询人工作延误的则造价咨询工作相应延长。由于艺林公司的原因导致未能在《建设工程造价咨询合同》约定期限内完成结算审核，正业通公司依据合同有权延长工作期限直至完成审核。五、根据《施工合同》约定，真实有效的经济签证应有银川市政府盖章确认，或总工程师苗成学的确认。《监理合同》约定，本工程监理公司无变更决定权。艺林公司提交的经济签证均无银川市政府盖章及苗成学的签字确认，该签证单不能作为结算依据。六、《施工合同》专用条款第32.1条约定“在竣工前10天向发包人提交竣工图及竣工资料四套”，艺林公司寄送的资料存在重大瑕疵，未完成提供竣工图及竣工资料四套的合同义务，一审法院在银川市城建档案馆查询的备案资料显示其中并无竣工资料。艺林公司仍负有依约提供完整资料的合同义务。七、艺林公司向一审法院提交《交工验收证书》，意图证明工程完成竣工验收，我方指出其上书写的“苗成学”字样为伪造并申请司法鉴定，艺林公司随即撤回了该证据。经一审法院在银川市城建档案馆查询，显示确无竣工验收报告，说明案涉工程因艺林公司提交的资料不全导致至今尚未出具正式竣工验收报告。综上，艺林公司的上诉理由无事实及法律依据，请求法院予以驳回。
银川市政府上诉请求：1.撤销（2013）宁民初字第29号民事判决第一项，改判驳回艺林公司提出的有关工程款及利息的诉讼请求；2.撤销（2013）宁民初字第29号民事判决第二项，改判驳回艺林公司提出的有关质量保修金利息的诉讼请求；3.撤销（2013）宁民初字第29号民事判决第五项，改判艺林公司返还银川市政府超付工程款131,963元，并判令艺林公司向银川市政府支付各项违约金82,000元；4.本案一、二审的诉讼费由艺林公司负担。事实和理由：一、一审判决将劳保基金作为工程款直接判定由银川市政府向艺林公司支付，违反宁夏回族自治区住房和城乡建设厅下发《关于做好建筑工程劳动保险费管理办法废止后接续工作的通知》（宁建（建）发（2016）24号）的规定。案涉工程的劳保基金已于2016年12月28日由银川市会计核算中心缴纳至银川市建筑行业管理处，艺林公司应依程序向银川市建筑行业管理处申领拨付劳保基金，一审判决第一项内容错误。二、双方签订《施工合同》及《银川市行政中心幕墙外装饰II标段（II段、IV段）施工图设计与施工工程合同修改协议》（以下简称《修改协议》）约定，艺林公司在竣工前十天向银川市政府提交竣工图及竣工资料四套，履约保证金待工程竣工验收合格后按工程结算总价的5%留作质量保修金，其余无息退还，质量保修金待保修期满后无息退还。故艺林公司提交四套竣工图及竣工资料的义务先于银川市政府退还质量保修金的义务，根据《中华人民共和国合同法》第六十七条之规定，在艺林公司存在先违约行为的情况下，我方暂扣质量保修金的行为是在行使先履行抗辩权，不属于违约行为，不应承担艺林公司主张的具有违约金性质的利息。一审法院调查的银川市城建档案馆存档的资料仅能证明，直到2012年9月11日备案存档的仅有合同和竣工图目录，艺林公司无证据证明已向银川市政府提供四套竣工图和竣工资料，艺林公司的违约行为一直延续至今。一审法院在已查明艺林公司有先违约行为的情形下判令银川市政府就质量保修金承担具有违约金性质的利息，明显错误。三、《施工合同》约定由艺林公司承担电费、修复费用和清洁费用，银川市政府代艺林公司支付的电费58,806元、区建一公司维修费7,600元、银川承天物业保洁费24,922元，均应由艺林公司承担。艺林公司长期存在工程进度逾期、不文明施工、不按约施工等各项违约行为，经工程监理单位及建设办工程部确认，艺林公司应付违约金总计82,000元，按照《施工合同》的约定，艺林公司应承担上述违约金。
艺林公司辩称,一、2012年6月6日，我公司向银川市政府邮寄了案涉工程决算书，决算总价款为48,053,371.83元，其中合同内价款为23,458,645.31元，应以此作为认定案涉工程价款的依据。二、由于银川市政府不断进行工程变更，造成工程进度逾期的责任不在我公司。银川市政府认为我公司存在施工人员不文明行为并下发罚款通知，没有合同和法律依据。三、按照双方约定，银川市政府在2014年就应当退还我公司履约保证金，其迟延退款，应当承担相应的利息。四、银川市政府向法庭提交的缴纳劳保统筹的发票并非新证据，我公司于2013年12月将银川市政府诉至法院，银川市政府提交的2016年缴纳劳保基金的发票，不能说明是为我公司该工程缴纳的。故银川市政府的上诉请求不能成立，应予驳回。
艺林公司向一审法院起诉请求：1．判令银川市政府支付拖欠工程款17,592,831.83元及利息6,344,911.2元(利息按中国人民银行同期平均贷款利率从2007年1月1日至2008年12月31日计算基数为15,190,163元（扣质保金）；从2009年1月1日至2012年6月30日计算基数为17,592,831.83元)，其后利息计算至付清款项之日；2.判令银川市政府退还艺林公司交纳的160万元履约保证金并承担逾期退还160万元保证金的利息77.28万元（利息按中国人民银行同期平均贷款利率从2006年12月21日验收交付计算至2013年12月21日）；3.本案全部诉讼费用由银川市政府负担。
银川市政府向一审法院提出反诉请求：1.判令艺林公司返还银川市政府超付的工程款131,963元，并判令艺林公司向银川市政府支付各项违约金总计82,000元；2.判令艺林公司履行合同义务，向银川市政府提交四套竣工图及竣工资料；3.本案反诉费用由艺林公司负担。
一审法院认定事实：2005年6月，建设办就银川市行政中心幕墙外装饰工程施工图设计与施工工程进行公开招标。2005年7月10日，艺林公司中标银川市行政中心幕墙外装饰工程施工图设计与Ⅱ标段施工工程。2005年7月28日，建设办作为发包人、艺林公司作为承包人签订《施工合同》，约定：承包范围为Ⅱ段、Ⅳ段外幕墙装饰工程（干挂石材幕墙及柱、隐框玻璃幕墙及窗、氟碳喷涂铝檐口板及人字装饰件安装）的施工图设计与施工。开工日期为2005年8月1日，竣工日期为2005年10月30日，工期91天；合同价款为23,458,645.31元。合同通用条款第26.1条约定，在确认计量结果后14天内，发包人应向承包人支付工程款（进度款），按约定时间发包人应扣回的预付款，与工程款（进度款）同期结算；第31.1条约定，承包人在工程变更确定后14天内，提出变更工程价款的报告，经工程师确认后调整合同价款；第31.3条约定，工程师应在收到变更工程价款报告14天内予以确认，工程师无正当理由不确认时，自变更工程价款报告送达之日起14天后视为变更工程价款报告已被确认；第31.5条约定，工程师确认增加的工程变更价款作为追加合同价款，与工程款同期支付；第33.1条约定，工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算；第33.2条约定，发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28日内进行核实，给予确认或者提出修改意见，发包人确认竣工结算报告通知经办银行向承包人支付工程竣工结算价款，承包人收到竣工结算价款后14日将竣工工程交付发包人；第33.3条约定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。合同专用条款第5.2条约定，发包人派驻的工程师为苗成学；第23.2条约定，合同价款采用固定价格，合同价款中包括的风险范围为招标范围内的按中标价固定不调，风险范围以外合同价款的调整方法:设计变更、经济签证、招标未计入部分、招标暂定价项目及新增项目需调整的部分按本合同约定结算，结算原则按补充条款第47.10条执行；第26条约定，工程款（进度款）支付的方式和时间为每月10日前按审定的上月已完工程量支付工程进度款，余款待工程竣工验收合格、结算审定后，一年内付清；第32.1条约定，承包人在竣工前10天向发包人提交竣工图及竣工资料四套（竣工图纸、验收报告等全套资料）；第35.2条约定，因承包人原因造成的工期延误，由承包人按工程总价每日万分之三承担违约金；第41.3条第（2）项约定，承包人向发包人提供履约担保，担保方式为履约保证金234万元；第（3）项约定，承包人应在签订合同7日内提交履约保证金，石材和中空玻璃暂定总价的履约保证金（10%）在第一次工程进度款支付时扣除，铝单板氟碳喷涂总价的履约保证金（10%）待艺林公司与供货方签订供货合同后，在工程进度款中扣除。履约保证金待工程竣工验收合格后转为质量保修金，保修期满后无息退还；补充条款第47.1条约定，本工程按二类工程、二类企业计取工程费率，人工费及三项措施费用按招标文件及答疑文件规定计取；第47.2条约定，招标文件（包括图纸答疑）规定的未计入项目、暂定价项目，施工前由发包人确认价格和规格后方可进行施工，按确认价计入结算；第47.3条约定，现场经济签证，每个单项费用（在）5000元以下（的）不予计取，超过5000元由发包人确认后计取；第47.5条约定，本工程劳保基金3%含在合同价内，由发包人按结算价在支付工程款中扣除，并向有关部门缴纳；第47.7条约定，承包方必须做好施工交叉作业的配合工作，对工程师的正当指令执行不力、不执行、故意拖延，视为违约行为，每发生一起支付违约金1000-5000元；第47.10条约定，工程结算最终以发包人委托的决算审核部门审核的结果为准。合同附件3工程质量保修书中约定的质量保修期为2年，保修金数额为234万元（加铝单板氟碳喷涂总价的履约保证金10%），保修期满后14天内，发包人无息返还保修金。
2005年9月19日，双方又签订一份《修改协议》，对《施工合同》中的部分条款进行了变更：1.将合同第26条修改为每月10日前按审定的上月已完工程量支付工程进度款。材料专项款（石材、玻璃、铝单板氟碳喷涂）的支付方式和时间：发包人按照承包人与供应厂商签订的合同约定方式支付，并按照承包人提交的经四方签认的清单及时拨付给承包人。2.将合同第41.3条第（2）款修改为：履约保证金为160万元（不含石材和中空玻璃履约保证金）。3.将合同第41.3条第（3）款修改为：承包人应在签订合同7日内提交履约保证金，履约保证金待工程竣工验收合格后按工程结算总价的5%留作质量保修金（如不足从工程款中补足），其余无息退还，质量保修金待保修期满后无息退还。4.将《施工合同》第47.4条修改为：因发包人未按合同约定支付工程进度款（含石材、铝单板氟碳喷涂、中空玻璃专项款）造成停工的，由发包人承担停工费用；因承包人原因造成停工的，由承包人承担发生的费用，工期不予顺延。5.将工程质量保修书第四条质量保修金的支付修改为，承包人向发包人支付工程质量保修金的金额为工程结算总价的5%。2005年10月8日，艺林公司向银川市政府支付履约保证金160万元。在前述合同签订后，艺林公司即开始组织施工，2006年12月21日，案涉工程完工并交付使用。2007年6月，艺林公司单方制作《银川市行政中心幕墙外装工程决算书》，该决算书确认的案涉工程造价为48,053,371.83元。
2006年7月，为加强行政中心工程建设工作，银川市政府成立了指挥部。2012年4月16日，指挥部向艺林公司发出银行建函发（2012）2号《关于要求报送银川市行政中心工程结算及竣工资料的函》，主要内容为：银川市行政中心工程已于2006年12月竣工并交付使用，艺林公司承接的外装工程结算已由财政局委托银川市基本建设审查中心（简称审查中心）审定，并已通知艺林公司确认盖章。艺林公司竣工资料至今未交，现已严重影响工程资料整体备案手续，并使得城建档案馆的进馆工程资料不齐。请速按相关规定交付工程资料，并积极与审查中心联系，办理相关结算资料。2012年11月12日，指挥部再次发出银行建函发（2012）3号《关于要求报送银川市行政中心工程结算及竣工资料的函》，主要内容为：经再三催要，艺林公司于2012年6月将竣工入馆资料通过邮局寄达指挥部，指挥部已及时转交给区建一公司，但该公司资料员反映资料未按进馆要求装订，且大部分资料为复印件，该公司已书面通知艺林公司，但艺林公司拒收通知书，希望艺林公司见函后及时与审查中心及区建一公司联系，尽快将工程结算及入馆资料处理完毕，否则一切后果自行承担。2012年11月21日，艺林公司向指挥部发出《关于尽快支付工程款的函》，主要内容为：案涉工程已于2006年1月9日按照合同约定完成所有施工内容，并将工程整体交付。之后艺林公司按要求于2012年6月6日将竣工图纸、竣工资料、竣工结算资料、工程决算报告等资料递交指挥部，指挥部收到前述资料已5个多月，至今未提任何异议。艺林公司于2012年11月20日收到银行建函发（2012）3号函，该函中提到的竣工资料，艺林公司已按合同约定提交，艺林公司并不知晓竣工资料未入馆，艺林公司未拒收过有关通知书，该问题与工程结算付款事宜无关。请指挥部按合同约定，依据艺林公司结算报告中的结算价款立即支付剩余工程款。2012年11月27日，指挥部向艺林公司发出银行建函发（2012）4号《关于尽快支付工程款的函的回复》，主要内容为：艺林公司《关于尽快支付工程款的函》指挥部于2012年11月27日收悉后，即与区建一公司资料员联系，对艺林公司6月寄送的相关工程资料再次进行复查，未发现工程决算报告，只有未经监理签认的工程竣工图（不完整）、竣工资料（全部为复印件且不完整，复印件不符合城建档案馆归档要求），详细内容附区建一公司6月份接收艺林公司资料后出具的资料核查《说明》。区建一公司已于2012年6月26日将该《说明》邮寄给艺林公司，但因艺林公司拒签被退回。现将该《说明》再次邮寄，请艺林公司收到后认真核对，出具完整的竣工资料原件，并积极配合区建一公司尽快完成竣工资料入馆工作，并与审查中心联系，尽快确认工程结算。2012年12月1日，艺林公司向指挥部发出《对银行建函发（2012）4号回复函的答复》，主要内容为：艺林公司已按要求将竣工图纸、竣工资料、决算书等资料递交给指挥部，不存在收到的资料中没有工程决算报告的问题。关于艺林公司拒收《说明》的问题，艺林公司并不知晓，艺林公司从未拒收过有关快递资料。竣工资料未入馆的问题与艺林公司无关，也与工程结算付款事宜无关。请指挥部按合同约定，依据艺林公司结算报告中的结算价款立即支付剩余工程款。
另查明，2005年4月8日，建设办委托银川市财政局与正业通公司作为咨询人签订《建设工程造价咨询合同》,双方约定由正业通公司为财政性资金和国债资金安排的建设项目及维修项目等提供工程造价结算审核服务，服务类别包括建设工程概算、结算、竣工结（决）算的编制、审核、编制工程造价依据及对工程造价进行监控和提供有关工程造价信息资料等。合同约定的工程造价业务时间为2005年4月15日至2008年4月30日，并约定由于委托人或第三人的原因使咨询人工作受到阻碍或延误，以致增加工作量或持续时间，则咨询人应将此情况与可能产生的影响书面通知委托人，由此增加的工作量视为额外服务，完成建设工程造价咨询工作的时间相应延长。变更或解除合同的通知或协议应采取书面形式，新的协议未达成前，原合同仍然有效。上述合同签订后，正业通公司按照合同约定，对银川市行政中心Ⅱ段、Ⅳ段幕墙外装饰工程竣工结算进行了审核，并于2013年3月12日出具《审核报告》，确认案涉工程的审定造价为31,266,583元，其中含中标价23,458,645元及劳保基金910,678元。银川市政府认为应以上述《审核报告》中的价格作为认定案涉工程价款的依据，但艺林公司对上述审定造价不予认可，认为应按其单方制作的决算书中的价格认定工程造价，并依据该造价向银川市政府主张下剩工程款未果。
诉讼中双方均认可自2005年9月至2008年11月，建设办、指挥部共向艺林公司支付工程款30,396,540元。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、案涉工程的价款应当如何认定；二、银川市政府是否欠付艺林公司工程款；三、银川市政府是否应向艺林公司返还履约保证金；四、艺林公司是否应向银川市政府支付违约金；五、艺林公司应否向银川市政府提交竣工图及施工资料。
关于案涉工程的价款应如何认定的问题。建设办与艺林公司签订的《施工合同》及《修改协议》，系双方真实意思表示，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效，当事人应按照合同约定履行各自的义务。因指挥部系银川市政府设立的临时性机构，其不具有独立承担民事责任的能力，并非本案适格被告，其因签订合同而产生的法律后果，应由设立它的机构即银川市政府承担，艺林公司认为应由银川市政府与指挥部共同承担付款责任的诉讼请求不能成立。上述合同签订后，艺林公司依约完成了案涉工程的施工，现工程已竣工并实际投入使用，银川市政府应按照合同约定履行支付工程款的义务。关于案涉工程的造价，《施工合同》专用条款第23.2条约定，合同价款采用固定价格，合同价款中包括的风险范围为，招标范围内的按中标价固定不调，风险范围以外合同价款的调整方法为：设计变更、经济签证、招标未计入部分、招标暂定价项目及新增项目需调整的部分，按本合同约定结算，结算原则按补充条款第47.10条执行。补充条款第47.10条约定，工程结算最终以发包人委托的决算送审部门审核的结果为准。依据上述合同内容，案涉工程的结算应以建设办委托的决算送审部门审核的结果为准。在本案中，建设办在工程完工后，委托正业通公司对案涉工程的竣工结算进行了审核，正业通公司按照合同约定的价款调整方法，以中标价再加减设计变更及其他项目的价款，最终确认案涉工程的审定造价为31,266,583元（其中包括劳保基金910,678元）。该价款应作为认定案涉工程造价的依据，一审法院对此依法予以确认。艺林公司认为应以《决算书》中确认的48,053,371.83元作为认定工程造价依据，但因该《决算书》系艺林公司单方制作，建设办不予认可，且双方在合同中明确约定以建设办委托的决算送审部门审核的结果作为结算依据，故艺林公司的该项诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。
关于银川市政府是否欠付艺林公司工程款的问题。案涉工程造价为31,266,583元，其中包括劳保基金910,678元，银川市政府主张劳保基金910,678元应从应付工程款中扣除。依据相关规定，在工程价款中扣除劳保基金的前提是银川市政府已向相关部门交纳了劳保费用，因银川市政府未能提交证据证明其已向相关部门交纳该项费用，故一审法院对银川市政府的该主张不予支持，劳保基金910,678元应作为工程款的一部分支付给艺林公司。在诉讼中，双方均认可银川市政府已向艺林公司支付工程款30,396,540元，故银川市政府下欠工程款的数额应为：工程造价31,266,583元－已付工程款30,396,540元＝870,043元，该款应由银川市政府支付给艺林公司。因银川市政府未能按照合同约定及时支付工程款，其还应当向艺林公司支付相应的利息。案涉工程于2006年12月21日交付使用，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条的规定，利息应自交付使用之日起计算，因艺林公司主张利息自2007年1月1日起计算，故一审法院以艺林公司主张的日期作为利息起算点，利息应当以欠付工程款870,043元为基数，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率自2007年1月1日计算至判决确定的给付之日。
关于银川市政府是否应向艺林公司返还履约保证金的问题。依据《施工合同》及《修改协议》的约定，案涉工程的履约保证金为160万元，该款项待工程竣工验收合格后按工程结算总价的5%留作质量保修金，其余无息退还，质量保修金待保修期满后无息退还，质量保修期为2年。案涉工程于2006年12月21日竣工并实际交付使用，故质保期为2006年12月22日至2008年12月22日，因此自2006年12月22日起，履约保证金已转为质量保修金，因案涉工程已过质量保修期，故质量保修金应予退还，银川市政府未能按照合同约定向艺林公司返还该款项，还应支付相应利息，利息应以160万元为基数，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率自2008年12月23日计算至艺林公司主张的截止日期即2013年12月21日。艺林公司关于银川市政府应向其返还质量保修金并支付利息的诉讼请求成立，一审法院予以支持。
关于艺林公司应否向银川市政府支付违约金的问题。银川市政府主张艺林公司在施工期间，长期存在工程进度逾期、不文明施工、不按约施工等各项违约行为，并提交了处罚通知书、处罚决定等证据用以证明艺林公司应向银川市政府支付违约金82,000元，因艺林公司对上述证据不认可，且仅凭银川市政府提交的上述证据不足以证实艺林公司存在违约行为，故一审法院对该主张不予支持。
关于艺林公司应否向银川市政府提交竣工图及施工资料的问题。依据《施工合同》专用条款第32.1条的约定，承包人应在竣工前10天向发包人提交竣工图及竣工资料四套。艺林公司向一审法院提交了快递单、签收查询单用以证明其按照合同约定向银川市政府提交了竣工图及竣工资料，但该证据只能证实艺林公司向银川市政府邮寄了部分资料，结合双方之后的往来函件和银川市政府提交的《说明》等证据，能够反映艺林公司提交的资料不完整，仅凭艺林公司提交的快递单、签收查询单等证据并不足以证实艺林公司按照合同约定向银川市政府提交了四套竣工图及竣工资料，艺林公司应继续履行该项合同义务，故银川市政府关于艺林公司应向其提交四套竣工图及竣工资料的反诉请求成立，一审法院予以支持。
此外，一审法院还就银川市政府主张代缴的电费、维修费、保洁费能否成立的问题进行了认定。该院认为，银川市政府提交电费分摊表、记账凭证等证据，用以证明建设办代为缴纳电费58,806元、代付维修费7600元、代付银川承天物业公司保洁费24,922元，但因艺林公司对上述证据不予认可，且银川市政府也未能提交其他证据以证实前述费用应由艺林公司承担，故银川市政府关于艺林公司应向其支付电费、维修费、保洁费的反诉请求不能成立，一审法院不予支持。
综上，艺林公司的部分诉讼请求及银川市政府的部分反诉请求能够成立，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第三十二条、第四十四条、第六十条第一款、第一百零七条、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条、第十七条、第十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条、第一百三十四条第一款、第一百四十八条第三款之规定，一审法院判决：一、银川市政府于判决生效后15日内向艺林公司支付工程款870,043元，并支付相应利息（利息按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率自2007年1月1日起计算至判决确定的给付之日止）；二、银川市政府于判决生效后15日内向艺林公司返还质量保修金160万元，并支付相应利息，利息按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率自2008年12月23日计算至2013年12月21日止；三、艺林公司于判决生效后15日内向银川市政府交付四套竣工图及竣工资料；四、驳回艺林公司的其他诉讼请求；五、驳回银川市政府的其他反诉请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费178,631元，由艺林公司负担155,409元，银川市政府负担23,222元；反诉案件受理费4509元，由银川市政府负担。
二审中，银川市政府向本院提交宁夏银行营业部于2016年12月28日向银川市会计核算中心（行政建设中心）出具的收取建筑工程劳保基金9,369,975.24元的宁夏回族自治区行政事业性收费、政府性基金票据、加盖有银川市建筑行业管理处财务专用章的收取9,369,975.24元劳保基金的银川市市本级行政事业性收费、罚没收入缴款通知单，以及加盖有建设办印章的银川市行政中心劳保基金汇总表及建筑安装工程综合办公楼劳保基金明细表原件，用以证明银川市政府向银川市建筑行业管理处缴纳的9,369,975.24元建筑工程劳保基金中，包括按照艺林公司工程款31,266,583元计算的劳保统筹910,678元。艺林公司经质证对上述证据的证明目的不予认可。本院认为，银川市政府已提交了上述证据的原件，本院对证据的真实性及关联性予以认定。
艺林公司上诉主张，银川市政府派驻工地工作人员张志强签字确认的后补埋件增加螺栓、设计费、幕墙防雷、脚手架、吊篮费、超高费、三性实验、Ⅱ段、Ⅳ段增加龙骨共计七份经济签证，应计算为其公司施工变更增加的工程款。艺林公司为此向本院提交有张志强签字的工程签证及其他工程变更、增加书面材料，用以证明有张志强签字的工程变更、增加工程款已被银川市政府认可，对于其他有张志强签字的书面签证，也应视为张志强履行职务的行为，相应的工程价款也应计入案涉工程总价款中。经质证，银川市政府认为，其仅认可有苗成学签字且加盖有或只加盖有指挥部或建设办印章的文件的真实性和合法性，此类文件是否纳入工程造价应以正业通公司出具的《审核报告》的认定为准；正业通公司出具的《审核报告》已经审查了艺林公司提供的工程设计变更及经济签证、设计图纸等，纳入了真实、合法、有关联性的工程设计变更及经济签证，排除了无效的设计变更及经济签证，最终审核造价相比中标价有明显增加；按照专用条款约定，超过5000元增量、增加的签证，银川市政府有确认权，张志强对签证的审核仅是发包人审核签证有效性及是否确认增量和增价的前置审核步骤，有效的签证必须经指挥部盖章确认。
正业通公司出具的《审核报告》载明，对后补埋件增价螺栓经济签证不予认可的理由为：招标文件第四部分投标报价说明中第3条要求“龙骨位置如不能利用原埋件时，应在报价中说明，并将后置埋件的报价情况单独列出”，施工单位在投标文件中后置埋件报价60元/个，结算时就应该执行此价格；对设计费经济签证不予认可的理由为：招标文件明确招标范围为“Ⅱ、Ⅳ段外幕墙装饰工程的施工图设计与施工”，且依据“幕墙二次设计招标有关技术条款的补充要求”第一条款中第1、2、3款内容约定了二次施工图设计的技术基本要求，因此设计费已包括在中标价中；对幕墙防雷经济签证不予认可的理由为：招标文件中明确考虑防雷措施，且投标图中也明示了防雷系统图，施工方对此项不报价，应视为含在中标价中或给予建设方优惠；对脚手架、吊篮费经济签证不予认可的理由为：导致工期过长的原因是施工方拖延工期，在此期间建设办多次发文催促施工方尽快完工，但还是致使工期拖延，造成工期拖延增加的费用应由施工单位自己承担；对超高费经济签证不予认可的理由为：此项费用施工方应在投标报价中予以考虑，如漏项未进行报价，应视为含在中标价中或给予建设方优惠；对三性实验经济签证不予认可的理由为：根据费用定额的内容，材料拉拔实验费包含在综合取费中，不能另外增加，且依据“幕墙二次设计招标有关技术条款的补充要求”，第二款中第10项内容规定“幕墙应进行气密性、水密性及风压性的三性实验，其技术检测指标应达到有关设计规范的要求”，因此此部分价格已包含在中标价中；对Ⅱ段、Ⅳ段增加钢龙骨经济签证不予认可的理由为：投标时施工方钢龙骨用量计算偏少，属于施工方应承担的风险费用，中标价不能调整。
另查明，《施工合同》中的词语定义中载明，通用条款是根据法律、行政法规规定及建设工程施工的需要订立，用于建设工程施工的条款；专用条款是发包人与承包人根据法律、行政法规规定，结合具体工程实际，经协商达成一致的条款，是对通用条款的具体化、补充或修改。
二审查明的其他事实与一审查明的一致。
本院认为：指挥部系银川市政府为建设银川市行政中心设立的临时性机构，不具有独立承担民事责任的能力，并非本案适格被告，其因签订合同而产生的法律后果应由银川市政府承担。本案的争议焦点为：一、案涉工程价款应如何认定；二、银川市政府是否应向艺林公司支付逾期返还履约保证金的利息；三、艺林公司是否应向银川市政府支付违约金；四、艺林公司是否应向银川市政府提交竣工图及施工资料。下面分别进行评析：
一、关于案涉工程价款应如何认定的问题
《施工合同》中约定，通用条款是根据法律、行政法规规定及建设工程施工的需要订立，用于建设工程施工的条款；专用条款是发包人与承包人根据法律、行政法规规定，结合具体工程实际，经协商达成一致意见的条款，是对通用条款的具体化、补充或修改；通用条款第33.3条约定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起按承包人同期向银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任；专用条款第47.10条约定，工程结算最终以发包人委托的决算审核部门审核的结果为准。《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的复函》中载明：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设基金的监督管理，不影响建设单位和承建单位的合同效力及履行。但是建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”本院认为，专用条款是对通用条款的具体化、补充或修改，双方已在《施工合同》专用条款中明确约定“最终以发包人委托的决算审核部门审核的结果为准”，因此对于双方工程结算价款的确定，应当以银川市政府委托正业通公司做出的《审核报告》的结果作为认定结算金额的依据。《建设工程造价咨询合同》约定“由于委托人或第三人的原因使咨询人工作受到阻碍或延误，以致增加工作量或持续时间，则咨询人应将此情况与可能产生的影响书面通知委托人，由此增加的工作量视为额外服务”，正业通公司做出《审核报告》时，虽然已经超过《建设工程造价咨询合同》约定的正业通公司提供工程造价结算审核服务的期间，但银川市政府对此并未提出异议，故正业通公司作出《审核报告》的时间对于《审核报告》结论并无影响。一审法院依据正业通公司出具的《审核报告》认定艺林公司工程造价为31,266,583元，并无不当。
《施工合同》专用条款第47.5条约定，本工程劳保基金3%含在合同价内，由银川市政府按结算价在支付工程款中扣除，并向有关部门缴纳。二审中，银川市政府提交的银川市市本级行政事业收费、罚没收入缴费通知单能够证明银川市政府已经向银川市建筑行业管理处缴纳劳保基金9,369,975.24元，从劳保基金构成明细可以看出，其中包括了艺林公司施工部分的劳保基金910,678元，故按照《施工合同》的约定，该部分款项应当从银川市政府应付工程款中予以扣减。
银川市政府依据其自行出具的《行政中心施工临时用电电费分摊表》及记账凭证，上诉主张其代艺林公司支付电费58,806元、维修费7600元、保洁费24,922元。因银川市政府支付上述费用未经艺林公司的确认，艺林公司对上述证据均不予认可，且银川市政府也未能举出其他证据证明前述费用应由艺林公司承担，故银川市政府上诉主张其代艺林公司支付电费、维修费、保洁费款项应从艺林公司工程款中扣减的请求依据不足，本院不予支持。
艺林公司主张应计算工程变更增加工程款的后补埋件增加螺栓、设计费、幕墙防雷、脚手架、吊篮费、超高费、三性实验、Ⅱ段、Ⅳ段增加龙骨共计七份经济签证，均仅有张志强签字，并未加盖建设办的印章。从艺林公司向本院提交的多份工程签证看，工程签证上有建设单位、监理单位、施工单位的人员签字并加盖公章，此应为各方在工程施工过程中进行工程签证的惯例及一直以来的工作模式。艺林公司主张应计算变更增加工程款的七张经济签证上，虽有监理单位人员的签字并加盖公章、有建设单位银川市政府工作人员张志强的签字，但并未加盖建设办或指挥部的印章，该经济签证的形成不符合各方在履行《施工合同》中的约定和行为习惯。正业通公司在对案涉工程造价进行审核时，结合银川市政府发布的工程招标文件、艺林公司提交的投标文件以及费用定额等对艺林公司提交的上述七份经济签证进行了综合分析，最终确定对上述经济签证不予认可。《施工合同》专用条款中明确约定“最终以发包人委托的决算审核部门审核的结果为准”，因此本院认为对上述经济签证是否计算工程款，应以正业通公司作出的审核意见为准。艺林公司的该上诉主张不能成立，本院不予支持。
综合上述，案涉工程造价31,266,583元，扣减银川市政府已支付工程款30,396,540元及已缴纳劳保统筹910,678元，银川市政府已超付艺林公司工程款40,635元，艺林公司应向银川市政府予以返还。需要指出的是，对于银川市政府就案涉工程已缴纳的劳保统筹910,678元，艺林公司有权依程序向银川市建筑行业管理处申领拨付。
二、关于银川市政府是否应向艺林公司支付逾期返还履约保证金利息的问题
《工程质量保修书》约定，质量保修期从工程实际竣工之日算起，保修期两年。《修改协议》约定，履约保证金160万元待工程竣工验收合格后按工程结算总价的5%留作质量保修金（如不足从工程款中补足），其余无息退还，质量保修金待保修期满后无息退还。案涉工程于2006年12月21日竣工并实际交付使用，至2008年12月22日质量保修期届满，银川市政府应当向艺林公司无息退还质量保修金。银川市政府未按合同约定期限退还履约保证金及质量保修金共计160万元，应按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率承担迟延退款的资金利息。故银川市政府关于其不应承担迟延退还履约保证金利息的上诉请求不能成立，本院不予支持。
三、关于艺林公司是否应向银川市政府支付违约金的问题
银川市政府依据其单方出具的处罚通知书、处罚决定，上诉主张艺林公司因存在工程进度逾期、不文明施工、不按约定施工的违约行为，应支付违约金82,000元。因银川市政府系单方作出处罚通知及处罚决定，未经艺林公司的确认，艺林公司对此不予认可，且仅依据银川市政府举出的上述证据不足以证明艺林公司存在违约行为，故银川市政府该上诉主张本院不予支持。
四、关于艺林公司是否应向银川市政府提交竣工图及施工资料的问题
《施工合同》约定，承包人在竣工前10天向发包人提交竣工图及竣工资料四套（竣工图纸、验收报告等全套资料）。艺林公司提交的2012年6月6日国内特快专递邮件详情单上虽载明邮寄内容有图纸、竣工资料、决算书，但仅能证明艺林公司向银川市政府提交了竣工图和竣工资料，并不足以证明艺林公司提交的竣工图和竣工资料是完整的。银川市政府在艺林公司提交竣工图、竣工资料后，多次向艺林公司发函提出艺林公司移交的资料不完整，要求艺林公司提交完整的竣工资料，故艺林公司仅凭国内特快专递邮件详情单及签收查询单抗辩已经向银川市政府提交了四套完整的竣工图及竣工资料，依据不足，本院对其抗辩不予支持。
综上所述，如果二审没有出现新的证据，一审判决应予维持。但是，由于二审出现了新的证据，致使本案认定银川市政府是否欠付艺林公司工程款这一事实发生变化。由于这一变化，艺林公司的上诉请求均不能成立，本院不予支持；银川市政府的上诉请求部分成立，本院部分予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持宁夏回族自治区高级人民法院（2013）宁民初字第29号民事判决第二、三项；
二、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2013）宁民初字第29号民事判决第一、四、五项；
三、陕西艺林实业有限责任公司于本判决生效后十五日内返还银川市人民政府工程款40,635元；
四、驳回陕西艺林实业有限责任公司的其他诉讼请求；
五、驳回银川市人民政府的其他反诉请求。
一审案件受理费183,140元（陕西艺林实业有限责任公司预交诉讼费178,631元，银川市人民政府预交反诉费4509元），由陕西艺林实业有限责任公司负担160,947元，银川市人民政府负担22193元。二审案件受理费175,616元（陕西艺林实业有限责任公司预交152,128元，银川市人民政府预交23,488元），由陕西艺林实业有限责任公司负担152,128元，银川市人民政府负担23,488元。
本判决为终审判决。
审判长 杨永清
审判员 汪国献
审判员 李 涛
二〇一七年十一月二十八日
法官助理呼延静
书记员冯宇博