关于房改售房售价纠纷管辖权问题的讨论

前言：

　　深化城镇住房制度改革，是贯彻落实《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、促进住房商品化和住房建设乃至国民经济的发展的一项重要举措，向城镇职工出售公有住房（房改售房）是其中的一个重要环节。房改售房政策性强，涉及面广，关系到广大职工的切身利益，随之产生前所未有的纠纷、矛盾与问题，如处理不当，将影响社会稳定，贬值司法权威，不利安定团结。

　　就本案而言，职工参加房改购房，单位违反房改政策及政府房改管理部门的要求、加价223%收取购房款，购房职工提出异议，单位不予返还超收的购房差价款；找单位主管部门，主管部门不管；诉至法院，历经十六个月一审驳回起诉、二审驳回上诉；向市政府房改管理部门举报，不予查处；向市政府申请复议，不予受理；向省政府申请复议，仍然不予受理。

　　一个简单的购房差价款纠纷，已在程序上周转了两年零三个月，没有解决，没有结论，也没有说法，凸显法治漏洞之所在，于是，引发了关于房改售房售价纠纷管辖权问题的讨论，也成为司法亟待解决的问题。

　　纠纷起因：

　　1998年7月，刘某、张某等十人向工作单位东北某学校预交了购买单位分调给自己的公有旧房的购房款，两人各自交纳了21,221.00元和21,425.39元，学校在“教职工住房分配方案”中承诺“如国家和上级部门另有规定，再行调整。”?2002年3月6日，哈尔滨市住房制度改革委员会办公室专门对该学校下发了哈房改办字号正式文件“关于对你校给已购公房职工再调整住房的请示的批复”，其中明确规定：应“将收回的住房按房改政策出售。”

　　2002年4月24日，经过完整的购买公有住房程序，十位购房人分别取得了各自的《房屋所有权证》，上面标明的房屋实际售价与学校预收的购房款相差很大，刘某、张某所购买的房屋实际售价为6,788.00元和6,414.00元。据此，学校多收取刘某、张某的购房款分别为14,433.00元、15,011.39元，超收加价率为223%。刘某、张某对此有异议，努力寻求解决的办法。

　　处理过程：

　　刘某、张某首先请求学校返还购房差额款项，学校拒不返还；刘某、张某认为学校在出售公有住房的过程中，严重违反了党和国家的政策、规定，违反了政府的直接指令，超高价出售、截留他们的购房预交款，侵犯了他们的合法权益，于是向学校主管部门举报，请求予以查处并责成该校返还多收的购房差价款。主管部门答称学校有自主权，可以定价，上级无权管理。

　　二人于2002年7月23日诉至区法院，区法院不予受理，二人不服，经过八个月的投诉、上访，要求立案，给以实体审查，2003年3月13日，区法院方予立案。

　　2003年9月10日，一审法院以“双方纠纷因集资分房而发生，系单位内部集资分房而引起，不是平等主体间的民事纠纷，不属于人民法院受案范围”为由裁定驳回了刘某的起诉。刘某不服一审裁定，上诉至市中院。11月4日，二审法院以同样理由裁定“驳回上诉，维持原裁定”。11月10日，张某同样被一审裁定驳回起诉。

　　2004年2月，二人前往市房改办请求查处，6月17日，市房改办《关于对“东北某学校在房改售房中违规”上访信的答复》称：“分房属于学校内部职工有偿分配住房，分房方案已经职代会通过，基本符合国家、省和我市房改有关政策规定。”二人遂向市政府法制办提起行政复议，认为市房改办发文件批复房改售价应按政策出售，却不予管理监督查处，属行政不作为。市政府于10月11日送达“不予受理决定书”，理由是：“市住房制度改革委员会办公室为非独立承担责任的行政机关，以其为被申请人提出的行政复议申请不属于本机关受案范围。”既然市房改办无此职责，二人向省政府申请复议，要求市政府给以解决。10月22日，省政府亦送达“不予受理决定书”，理由是：“申请人请求被申请人作出具体行政行为所涉及的内容不是被申请人的法定职责，不属于《行政复议法》第六条规定的受案范围。”

　　至此，房改售房售价纠纷成了单位主管机关、法院、政府三不管的真空带。

　　笔者意见：

　　一、人民法院具有房改售房售价纠纷管辖权。

　　法院对此类纠纷是否具有诉讼管辖权关键在于对最高院“关于房地产案件受理问题的通知”的理解和适用。该“通知”第三条规定：“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”?该“通知”针对的是“有关房屋和土地使用方面的纠纷（“通知”文中语），排除的是“单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”，很明显，是“使用方面的纠纷”，并未排除“售房售价纠纷”。

　　本案的性质是因双方买卖房屋引起的合同纠纷，学校是售房人，刘某、张某是购房人，双方的法律关系是公有住房买卖合同关系，交易的标的是房屋所有权，在此法律关系中当事人的主体地位是平等的。本案不属于“单位内部的占房、腾房等住房使用权上的纠纷”，也不属于房改纠纷，双方当事人在参加房改资格认定上、人事劳动关系确认上、工龄、职称、职务、工作年限认定上或享受国家政策规定上等方面没有发生争执。

　　本案具有截然分明的两大阶段：分房阶段和买房阶段。分房阶段没有纠纷，也没有产生纠纷，分房时预交购房款也无可非议；买房阶段产生纠纷，纠纷的起因只在于售房单位没有任何合法根据和理由、超出政府的明确规定占有购房人预交购房款拒不退还。案件是否属于法院管辖关键是看纠纷的实质性质是使用权还是所有权，不是以“因单位内部建房、分房等而引起”之原因而定。本案双方的争议与“占房、腾房”毫无关系。

　　所以，区、市两级法院对最高院的通知作扩大解释、强行套用明显不当，相继作出“驳回起诉、上诉”的裁定，既是认定案件法律关系事实错误，也是适用最高院“通知”而排除法院管辖错误。本案完全符合《民事诉讼法》第三条的规定，是公民与法人之间因财产关系提起的民事诉讼。在房屋所有权买卖的法律关系中，双方是平等民事主体，人民法院应当进行实体审理，不应回避矛盾，弃而不管。

　　二、人民政府具有房改售房售价纠纷管辖权。

　　政府对此类纠纷的管辖权来源于政策性文件，这些房改政策规定是：

　　1.《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号?1994年7月18日):出售公有住房的成本价和标准价由市（县）人民政府逐年测定，报省、自治区、直辖市人民政府批准后公布执行。加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责。要加强对各市（县）房改工作的检查督促，保证国家房改政策的贯彻落实和房改工作的健康推进。所有单位，不论隶属关系，都应执行所在市（县）人民政府对房改工作的统一部署和规定。要严肃房改纪律，严格执行国务院的统一政策。要加强纪律监督、检查，对不执行国家统一政策、低价售房、变相增加优惠和以权谋私等违法、违纪行为要严肃查处。

　　2.《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号?1998年7月3日）：进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。各级地方人民政府要切实加强对城镇住房制度改革工作的领导。对违反《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和本通知精神的行为要认真查处、从严处理。

　　3.《建设部、国务院住房制度改革领导小组关于加强出售公有住房价格管理的通知》（1988年12月5日）：公有住房的出售价格应按国务院国发[1988]11号文件规定的内容合理确定。建立公有住房出售价格申报制度。各产权单位向职工出售的公有住房，统一进行价格评估，报城市房地产管理机关和住房制度改革办公室审定后才能出售。各产权单位不得自行定价出售。各级房改办、物价部门和房地产管理部门要及时总结经验，加强对公有住房出售价格的指导和监督，对在公有住房出售中以权谋私、违反国家物价政策的干部、单位要严肃查处，特别对从事房改工作的人员和领导干部的违法乱纪行为更要从严处理。

　　4.《国家国有资产管理局、建设部、财政部关于加强出售国有住房资产管理的暂行规定》（1995年5月31日）：出售国有住房的单位，必须严格遵守国家城镇住房制度改革的有关政策、法规的规定，以防止国有资产流失。对不按国家政策、法规规定出售国有住房，造成国有资产流失的单位和个人，国有资产管理部门有权予以制止，并提请本级人民政府或会同有关部门追究其责任，作出经济、行政的处分；对触犯刑律的责任人，要依法追究刑事责任。

　　5.《建设部关于进一步搞好公有住房出售工作有关问题的通知》（1999年2月10日?建房改[1999]43号）要求各地住房制度改革领导小组（住房委员会）严格执行《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》规定的各项售房政策，不得随意增加折扣项目和扩大折扣幅度。凡不符合《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》规定，擅自出台的折扣政策，一律停止执行。

　　6.《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（1991年6月7日）：各城镇的售房价格要加强管理，售房价格由所在省、自治区、直辖市人民政府审批。在同一市、县内的房改政策、办法和实施步骤应当统一，所有单位，不论隶属关系，都应服从当地人民政府对住房制度改革的统一部署。

　　7.《黑龙江省进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》（1998年12月21日）：各地市县房地产行政主管部门要会同纪检、监察等部门清查和纠正住房制度改革过程中的违法违规行为。中省直单位都应执行所在地政府的房改统一规定。

　　另外，在哈尔滨市房产住宅局网站向社会公布的“房改工作处（市房改办公室）介绍”中也明确列示了“对违反房改政策法规的行为进行行政处罚”的法定职责。

　　归纳国家、省、市房改有关政策规定可清楚、明确地得出三个结论：

　　一是城镇住房制度改革是党和国家的大政方针，推进城镇住房制度改革是哈尔滨市人民政府的重要职责，市政府的住房制度改革委员会是具体负责公有住房出售政策贯彻落实的职能部门，具有公有住房出售价格的监督管理权；

　　二是出售公有住房的价格应按国务院规定由政府制定，所有单位都应执行市政府对房改工作的统一部署和规定，各产权单位不得自行定价出售，产权单位自行定价是无效的；

　　三是对不执行国家统一政策规定出售公有住房的单位和个人，政府应追究其责任，认真查处、从严处理，作出经济、行政处分，对触犯刑律的责任人，要依法追究刑事责任。

　　可见，政府有责任、有义务贯彻执行国家政策和规定，行使管理监督权，不应当对公然的违法、违规行为漠视不管、放任自流。特别是市房改办通过下发字号文件“批复”已经在履行房改售房定价管理职责，不应有头无尾、务虚不务实。应当把政府指令落到实处，以体现人民政府为人民办实事、不说空话的务实精神。

　　三、房改售房价格由政府定价，售房单位职代会以及售房单位均无权定价。

　　这是一系列政府文件所明文规定的，也是市房改办专门对售房单位下发字号文件“批复”中明确规定的。

　　售房单位以“住房分配方案”抗辩称售房定价是经全体职工同意的，是“一口价”，买卖双方愿打愿挨。但是，即使在该“住房分配方案”中也有明确标明：对于价格“如国家和上级部门另有规定，再行调整。”何况，职代会可以决定“福利分房”但决定不了“房改售房”。售房单位挟所谓职代会的定价决定来对抗法律与政策、对抗政府的文件直接指定是无效的。

　　任何公有房屋管理单位均无权给房改售房定价、高价或低价出售公有住房，这是不争的事实。如果法律和政府认可这一行为，任由其为所欲为，那么，每一个基层单位都有权各自定价自卖公房，国家的房改政策行同虚设，混乱局面将不堪设想。公有房屋管理单位自行决定房改售房定价，既是违反党和国家的房改政策的行为，又是公然侵占公民财产权益的违法行为。公民的合法财产所有权是《中华人民共和国宪法》所明确保护的，绝不是售房单位所能任意侵占的。在预购房款差额的所有权纠纷中，购房人与售房单位是平等的民事主体，不存在领导与被领导、管辖与被管辖的关系，售房单位没有对此作最终裁决的权力，违反房改政策、违反政府定价的行为是无效的。

　　四、售房单位高价出售公房的行为违法违规，应当返还多收购房人的购房款，并应当偿付利息。

　　我国进行城镇住房制度改革、出售公有住房，是党和政府的大政方针，是建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度的需要，关系到实现“三个代表”，关系到改革开放大局，关系到广大职工的切身利益，关系的社会的安定团结，所以，党中央、国务院及有关职能部门对此有明确的、严格的规定和要求。

　　本案购房人应当像每一个参加房改购房的职工一样享受国家房改政策给以的优惠（包括夫妻双方的工龄、教师身份、独生子女、现住房、专业技术职称等等），这是党和政府给予购房人辛勤工作几十年的回报，也是房改售房政策的主要意图之一。并且，“职工按成本价或标准价购买的公有住房，每个家庭只能享受一次。”（《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第十八条）。但是，不仅购房人本人、甚至包括购房人配偶和家庭的合法权益，都被售房单位粗暴、肆意地剥夺了。根据建设部《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》，购房人若上市出售已购公有住房时，还要缴纳10%的土地出让金和按规定缴纳所得收益。这样，购房人不但未能享受到应当享受的政策优惠，反而要付出更多的支出，房改政策的初衷在此荡然无存。

　　购房人所购公有住房是国家所有，售房单位只是房屋的管理者，从行为主体上也无权超出国家政策以及政府的明确规定、侵占故意多收的购房款，更不可以任意排除党和国家政策的约束，排除任何部门、机关的管辖而为所欲为，公然侵犯公民的合法财产而不受制裁。本案售房单位的行为于法无据，于理不通，于情不可，应当返还多收购房人的购房款并偿付利息。

　　五、解决房改售房售价纠纷管辖权问题的意义和途径。

　　购房人参加房改售房被勒截高价，合法权益受损、纠纷出现却告状无门、解决无路，据了解与反映，此类问题在不一的地区、不同的单位、不定的人数中均有存在。房改售房售价纠纷的处理产生如此尴尬的、不成为结果的结果，引发了有关媒体的重视和兴趣，《生活报》曾对此案予以报道，从百姓权益维护的角度予以评说。

　　笔者作为律师，觉得对这一问题的讨论与解决的意义已经远不是某些人的个人利益，而具有更深层次的内涵：涉及到“三个代表”思想的落实、法治国家的主旨、人权保障的宪法原则、救济程序的有效性、社会安定团结的稳定因素多项重要方面，决不可掉以轻心、不以为然。

　　有纠纷，就应当有纠纷解决的途径和办法，这是保障人权的一个起码条件。对于房改售房售价纠纷，两级法院不管的法律依据不成立，也没有按照规定“告知其找有关部门申请解决”；两级政府及其职能部门不管的理由不成立，与政策规定明显相悖；售房单位上级主管部门的态度同样是不负责任的表现。

　　长期以来，公民的权益实现不尽如人意，一方面是公民的权益虚位，受损的权利无法恢复；另一方面是相当一部分纠纷滞留于救济的门外，成为危害社会稳定、威胁司法权威的社会恶疾。公民的救济权能否得到保障是衡量其人权实现程度的重要标尺，“有侵权必有救济”是法律基本原则之一。

　　就目前而言，对于此类房改售房售价纠纷，在国务院或最高人民法院未有明确确定管辖之前，售房单位上级主管部门有权监督及查处，人民法院与人民政府也均有管辖权。主管部门、政府、法院都有义务、有责任保障房改政策的实施，保护购房职工的合法权益。特别是人民法院，更不应轻易堵死权益受损人寻求法律最后救济的途径。

　　期望这一问题尽快纳入法治规范的议事日程，明确具体的管辖部门及解决办法，相信终究会有一个切实可行、行之有效的结果，但愿不会太遥远，更不愿以损害更多购房人的合法权益为代价。