北京市集体土地非住宅拆迁问题探析

集体土地上房屋拆迁包括宅基地上住宅房屋的拆迁和宅基地范围外非住宅房屋的拆迁。在农村集体土地上房屋拆迁过程中，非住宅房屋由于历史等原因，不仅涉及合同主体相关责任人的变更问题，而且存在承包、转包、出租和入股等多种情况，同时还与集体土地的用途、建设审批手续、改建扩建等一系列因素相交织，从而使集体土地上的非住宅拆迁显得尤为棘手。下面我们就集体土地非住宅拆迁过程中存在的主要问题进行探析。

　　一、集体土地非住宅补偿标方式

　　目前北京市集体土地上宅基地房屋的拆迁补偿方式主要包括货币补偿、房屋安置两种补偿方式；集体土地上非住宅房屋的现行拆迁补偿方式，按照《北京市建设征地补偿安置办法》的规定,拆迁非住宅房屋的，按照重置成新价格予以补偿，公益公共设施确需迁建的，应当迁建。北京市各区目前针对集体土地非住宅房屋补偿方式基本相同，采取的都是单一的货币补偿方式。而集体土地上非住宅房屋拆迁与宅基地上的房屋拆迁有很大的区别，其具有房屋建设规模大，用途多样等特点，不宜迁建，因此多数企业在经历拆迁后大多丧失经营能力或经营优势，导致经营困难，甚至倒闭，因此集体土地上非住宅房屋在实际拆迁中应当考虑到集体土地非住宅的特殊性，结合项目实际情况进一步探索完善其补偿形式。

　　二、集体土地非住宅房屋认定

　　《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。使用集体建设用地不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地，因此，在集体土地上有权进行非住宅建设的情形应限于兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施建设以及乡(镇)村公益事业建设三种情形，而在实际拆迁过程中，存在本村村民与村集体签订用地合同或缴纳一定费用后在集体闲置土地上建设房屋用于自住或出租，这种情形既不属于三种情形之内，也不符合土地利用规划，其实质上属于违法建设，但本着不激化矛盾，从社会维稳的角度出发，在非宅认定过程中会结合历史原因及实际情况，对于签订用地合同的非住宅给予相应的地上物补偿及相关的补助及奖励；缴纳一定费用的，此类用地一般为集体自留地，自留地是指中国农业合作化以后，为照顾社员种植蔬菜和其他园艺作物的需要，由农业集体经济组织依法分配给社员长期使用的少量土地。其所有权属于农民集体，使用权由农民以户为单位行使，自留地的使用者对自留地享有使用和收益的权利，但不得擅自改变用途，不得在自留地上建房、葬坟、挖坑和取土，在遇国家征用和集体调整时有义务服从。因此在拆迁过程中应自行拆除相应的违规建设，交还土地使用权，不再享有非宅相应的补偿及补助。

　　三、集体土地非住宅建筑面积认定

　　在集体土地非住宅拆迁过程中，非住宅合法建筑面积认定是个十分庞杂而又重要的工作。

　　地上物补偿是集体土地非住宅拆迁补偿的主要组成部分，合法的建筑面积认定关乎最终补偿金额，因此集体土地非住宅建筑面积认定显得尤为重要。实际集体土地非住宅拆迁过程中，合法建筑面积认定方式及主要问题如下：

　　集体土地非住宅合法建筑面积认定过程中主要参考的文件有《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》以及经济组织与村集体签订的《土地承包合同》。有证非宅认定建筑面积参考《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》，超出证载土地红线范围的建筑为超占，超占部分不予补偿；具有《土地承包合同》或协议但未标明建筑面积的非住宅，合法建筑面积由拆迁指挥部结合实测报告与实际情况进行认定。在实际拆迁过程中，存在部分非住宅对原审批土地范围内的用于工业的房屋，在未经审批的情况下，自行改建、扩建后出租用于居住，导致合法建筑面积认定困难且易出现纠纷，从而也给拆迁工作的顺利推进带来一定的阻碍。《中华人民共和国土地管理法》规定，建设用地被依法批准后土地使用者擅自改变批准土地用途的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可收回土地使用权。2010年12月6日，北京市规划委员会、北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会联合印发了《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》（市规发〔2010〕1137号），该文件对农村土地确权、规划许可等内容进行了详细说明，对加强村庄规划建设的监督及管理也向各区及乡镇提出了明确要求。因此对于此类集体建设用地非住宅，实践中通常以2010年12月6日为时间节点，之后对原有非住宅房屋进行改建扩建，且无相关规划许可的，应结合历史航拍影像，在原有房屋占地范围之内的认定为合法建筑面积，范围外的建筑认定为违法建设。

　　四、集体土地非住宅经营面积认定

　　停产停业补助为集体土地非住宅拆迁补偿金额的构成部分，一般按照实际经营面积给予一次性停产停业补助，因此就关乎到对于经营面积的认定。在非住宅拆迁实际操作过程中一般从用途上对非住宅房屋进行细分，即分为营业性用房和非营业性用房。被确认为营业性用房可以在拆迁中获得停产停业综合补助费,但往往需要具备如下条件:被拆迁人需提供工商行政部门核发的有效营业执照及税务登记证（营业执照、纳税凭证的合法性以工商行政管理部门及税务部门的确认为准）；营业执照注明的经营场所地址与被拆迁房屋地址一致；拆迁时被拆迁房屋实际用于生产经营。关于营业面积认定问题集中在以下两个方面：

　　（1）《房屋所有权证》的产权登记并末注明用途的：对于被拆迁人存在经营事实的房屋，经现场核实且其毗邻房屋大多为经营性用房的，可计算营业面积；（2）营业执照注明的经营场所地址与被拆迁房屋地址不一致的：由于历史原因造成营业执照注明的经营场所地址与被拆迁房屋地址不一致的由村集体出具情况说明后,拆迁指挥部结合实际情况给予认定。

　　五、集体土地非住宅补偿标准的制定

　　关于集体土地上非住宅房屋的拆迁补偿标准，目前我国尚未正式出台过相关的法律法规。但某些地区为解决集体土地上非住宅房屋拆迁过程中遇到的一系列复杂问题，已结合地区实际情况，尝试制定了相关的试行办法或指导意见，在很大程度上支持了集体土地上非住宅房屋拆迁工作的合法有序开展。

　　例如北京市某区人民政府印发的《关于进一步做好集体土地上非住宅房屋拆迁补偿补助工作的意见》从补偿方式上来说将补偿确定为一次性的货币补偿，补偿内容包括：房屋及附属物补偿、停产停业补偿及拆迁补助费，补偿标准则依据取得建设及规划手续时间等因素确定。

　　以近期正在实施的某区某棚改非住宅搬迁项目为例，对于取得《房屋所有权证》或具有发改、国土、规划、建设部门审批文件的：

　　集体土地上非住宅房屋拆迁补偿总款=房屋重置成新价+附属物补偿+各项补助费+各项奖励费具体实施时，房屋重置成新价及附属物补偿价以评估最终出具的评估报告为准。各项补助中停产停业补助参照该项目所在区政府制定的《非住宅房屋拆迁停产停业综合补助费补助标准》执行，在基准补助费金额的基础上，结合实际房屋使用性质，给予相应的系数调整后作为最终补偿价格，其他补助及各项奖励则结合项目实际情况制定相应的补偿类别及补偿标准。

　　对于未取得相关审批文件的房屋，房屋重置成新价补偿结合不同时点航拍图，通过对比确定各时间节点内的建筑面积，分别按不同的标准给予补偿；各项补助中，停产停业综合补助按照奖励期启动之日近一年的纳税额度给予补偿，其他补助及各项奖励费则与已获审批的非宅房屋标准一致。

　　六、集体土地非住宅大型设备的补偿标准

　　在进行集体土地非住宅拆迁的过程中，企业及厂房居多，因此大型设备相关的补偿一直是拆迁人与被拆迁人争议的焦点，目前对于拆迁项目中涉及的大型设备，基本采用给予迁移费的补偿方式，补偿标准通常按大型设备资产评估额的一定比例进行补偿，这样的定价标准虽然避免了被拆迁人的漫天要价，但是存在合理性不足的问题。实际操作中应当结合项目实际情况对机器设备进行区分，分为可移动机器设备与不可移动机器设备。对于可移动的机器设备，尤其是大型机器设备，在迁移过程中存在着诸多不可预见费用，实际搬迁的成本可能要高于迁移补助费，因此对于特殊的大型机器设备补偿，应结合设备具体状况及现实因素，制定合理的补偿标准；对于不可移动机器设备因无法拆卸再利用，一般给予重置价的补偿。

　　随着拆迁工作越来越公开、透明和规范，涉及集体土地非住宅拆迁工作也会变得更加精细化、具体化和标准化，随之浮现出的问题也会越来越多，当前采用的拆迁补偿方式与方法的科学性及合理性也会被实践所检验，集体土地非住宅相关法律规范也会进一步完善。