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沈阳市自然资源局与沈阳华锐世纪投资发展有限公司因不予行政许可决定纠纷二审行政判决书
时间：2020年04月29日 来源： 作者： 浏览次数：2507 收藏[0]辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）辽01行终1236号
上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区。
负责人：赵辉，该局局长。
委托代理人：梁睿，该局工作人员。
委托代理人：滕扬，辽宁平安律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：沈阳华锐世纪投资发展有限公司，住所地沈阳市沈河区。
法定代表人：张连臣，该公司董事长。
委托代理人：丁敏杰，辽宁晟盟律师事务所律师。
委托代理人：任淑君，辽宁晟盟律师事务所律师。
上诉人沈阳市自然资源局（以下简称市自然资源局）与被上诉人沈阳华锐世纪投资发展有限公司（以下简称沈阳华锐公司）因不予行政许可决定一案,不服沈阳市沈河区人民法院（2019）辽0103行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。现已审理终结。
原审认定，2018年11月20日，原告沈阳华锐公司向被告市自然资源局(原沈阳市规划和国土资源局)提交《关于华府新天地三期建设规划方案审批的申请》，并于2018年11月30日提交《沈阳市建设项目规划许可及其他事项表》，申请建设项目基本情况为：项目名称：沈阳华府新天地三期，项目性质：新建，项目类别：普通工程，建设位置：沈河区惠工广场西，用地性质：商业，用地面积：3464．1㎡，总建筑面积：27000㎡,（容积率：5.8，层数：18层，栋数：1栋），申报事项：建设工程规划许可证。被告市自然资源局于同年12月5日进行审查，于2018年12月6日作出市规土许不决[2018]（001）号不予行政许可决定书。原告不服，起诉来院。另查明，2003年12月15日，原告与沈阳市土地储备交易中心签订《2003－059号沈阳北站金融开发区地块挂牌交易成交确认书》，内容为：“……土地出让面积165303．4平方米（以最后实地测量为准），规划用途：商业、写字楼、酒店、酒店式公寓。规划条件：建筑密度≯35%，限制高度以净空批复文件为准（惠工广场周围不高于250米，西侧北京街附近不高于170米，其它不高于100米），在不挡光、符合与周边建筑间距要求等条件下，该宗地规划设计方案中容积率可根据规划允许条件放开，不具体限定绿地率指标。……”2005年1月25日，沈阳金融商贸开发区管理委员会作出沈金贸发[2005]4号文件，即《关于“沈阳华锐世界广场”项目立项申请的批复》，内容为：“……二、项目一期工程占地面积5万平方米，其中，一座现代化生活购物中心，建筑面积12万平方米；六栋酒店式公寓，建筑面积15万平方米；一栋写字楼，建筑面积9万平方米。……”2005年4月27日，原告取得涉案地块的《建设用地规划许可证》及其附件《建设用地规划许可证》通知书。《建设用地规划许可证》内容为：“用地项目名称：华锐世界广场，用地位置：2003－059号地块，用地面积：161885.6平方米”，《建设用地规划许可证》通知书内容为：“经研究，同意按下列规划设计条件进行设计：1.用地四至范围：东至惠工广场，西至农行、审计署、用地界线，南至联合路，北至团结路，宗地总面积161885．6平方米，容积率以正式批准方案为准，……”原、被告于2005年签订沈规国土出合字［2005］0050号《国有土地使用权出让合同》，约定：“第三条甲方（沈阳市规划和国土资源局）出让给乙方（原告）的土地位于沈阳市沈河区惠工广场西侧，宗地面积为50000平方米（依据沈阳商贸开发区规划处出具的华锐世界广场一期土地使用证分摊计算书和成交确认书：1＃地面积3551平方米，用途商业，2＃地面积4665.5平方米，用途酒店式公寓，3＃地面积4625.5平方米，用途商业、酒店式公寓，4＃地面积5850.7平方米，用途商业，5＃地面积8380.4平方米，用途商业、酒店式公寓，6＃地面积8820.1平方米，用途商业，7＃地面积5388.1平方米，用途酒店式公寓，8＃地面积8718.7平方米，用途商业、酒店式公寓），其四至及界址点坐标见附件《出让宗地界址图》。……第七条甲方同意乙方按照《建设工程规划许可证》规定的建筑面积、容积率、密度、限高等土地使用条件进行建设。……”。原告办理了上述八块土地的《国有建设用地使用权证》。2005年12月1日，被告出具《建筑扩初设计审定通知单》，载明：规划建设用地50000平方米。2006年3月3日，原告取得涉案地块的《建设工程规划许可证》及其附件《建设工程规划许可证》通知书。《建设工程规划许可证》内容为：“建设项目名称：东北金融广场一期，建设位置：2003－059号地块，建设规模：395000平方米”，《建设工程规划许可证》通知书内容为：“建筑层数：5-15-28层，地下2层；建筑栋数：5栋；建设规模：395000平方米；根据沈金贸发[2005]4号文件，经研究，同意中国建筑东北设计研究院2005年11月编制的设计（设计号DL04-217）在金融商贸开发区2003-059号地块上，修建东北金融广场一期工程，具体要求如下：1.新建筑由五座塔楼和裙房组成……；2.新建筑西侧距离用地界线10米，南侧距离惠工街道路中心线47米，北侧距离团结路中心线23米；……”2008年12月10日，沈阳市土地储备交易中心出具《2003-059号沈阳北站金融开发区土地面积和土地价格调整的补充说明》。载明：“……现由于该宗地西北角规划路调整，根据沈阳市规划和国土资源局2005年8月4日出具的宗地图，该宗地块的土地面积确认为161798.7㎡，比原成交面积减少3504.7㎡，……”。2009年6月24日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》,内容为:“本合同项下出让宗地总面积161798.7平方米，其中出让宗地面积为111885.6平方米。第十三条受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中：主体建筑物性质：商业、酒店式公寓、居住；建筑总面积1328000平方米，其中地下建筑面积255000平方米；建筑容积率不高于9.58；建筑限高不大于426米（以空军批复为准），建筑密度不高于53.36%。”再查明，原告曾经交付的《华府天地（一期）经济技术指标》，体现：用地面积50000㎡，总建筑面积400228.17㎡，容积率6.848025。另查明，根据《中共沈阳市委办公室沈阳市人民政府办公室关于明确市自然资源局机构编制事项的通知》（2018年12月29日），沈阳市自然资源局划入原沈阳市规划和国土资源局职责、机构、编制、职数及人员。
原审认为，本案为建设工程规划许可纠纷。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，被告市自然资源局具有核发建设工程规划许可证的职权。本案争议的焦点在于：被告针对原告建筑工程申请作出涉案不予行政许可决定事实是否清楚。《建设用地容积率管理办法》第七条规定：“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。”本案中，被告针对原告提出沈阳华府新天地三期建设工程规划许可申请作出不予行政许可的决定，主要是基于不符合规划条件中的容积率要求的认定。首先，案涉《不予行政许可决定书》仅以“不符合规划条件中的容积率要求”作出不予行政许可，但其并未对原告的建设工程规划许可申请的容积率允许值进行认定；且2009年6月24日原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》,确定建筑容积率不高于9.58，原告在2018年11月20日的《沈阳市建设项目规划许可及其他事项申请表》中，对容积率的表述为5.8，被告对原告申请“不符合规划条件中容积率要求”的认定没有证据支持。其次，关于被告提出被申请的三期地块已经核发了建设工程规划许可证的主张，经查，被告提供的沈金贸发[2005]4号文件虽体现一期工程占地面积为5万平方米，但其为2005年1月的文件，2008年12月10日沈阳市土地储备交易中心出具《2003-059号沈阳北站金融开发区土地面积和土地价格调整的补充说明》，能够确认涉案地块西北角的用地规划在2005年8月时有调整；2006年3月3日原告取得的2003－059号地块《建设工程规划许可证》及其附件《建设工程规划许可证》通知书并未明确用地面积；被告仅以该2005年12月《建筑扩初设计审定通知单》来确定一期地块用地面积为50000平方米，证据不足。故被告认定“原告的申请不符合规划条件中的容积率要求”，证据不足，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告沈阳市自然资源局于2018年12月6日作出的市规土许不决[2018]（001）号《不予行政许可决定书》；二、责令被告沈阳市自然资源局于本判决生效之日起三十日内，重新作出行政行为。诉讼费用50元，由被告沈阳市自然资源局负担。
上诉人市自然资源局上诉称,一、根据《行政许可法》第38条规定，上诉人在被诉不予许可决定中已经明确告知被上诉人不予许可系因其提出的申请不符合规划条件中的容积率要求，上诉人已经就不予许可决定说明了理由，符合上述法律规定。根据《城乡规划法》第38条规定和成交确认书约定，被上诉人建设项目的规划条件应以国有土地使用权出让合同载明为准。本案中，被上诉人拟申请建设的沈阳华府新天地三期建设工程位于2005年6月9日签订的沈规国土出合字【2005】0050号《国有土地使用权出让合同》范围内，并不在2009年6月24日《国有建设用地使用权出让合同》范围内，应当根据2005年出让合同的具体约定确定该宗地内建设项目的规划条件，与2009年出让合同无关，原审以2009年出让合同确定的容积率不高于9.58，被上诉人在案涉申请中表述的容积率为5.8为由，认定被诉不予许可决定没有证据支持是错误的。根据《城乡规划法》第40条第2款规定，被上诉人拟申请建设的地块位于【2005】050号国有土地使用权出让合同范围内，该合同第7条已经明确约定，甲方及本案上诉人同意乙方被上诉人按照建设工程规划许可证规定的建筑面积、容积率等土地使用条件进行建设，出让合同对容积率作出明确约定即按照建设工程规划许可证确定的容积率指标进行建设，本案中0050号认定的用地面积是5万平方米，系被上诉人一期工程占用土地面积，针对该一期工程上诉人已经于2006年3月2日核发了建设工程规划许可证，出让合同约定的建筑面积、容积率、密度、限高等土地使用条件已经确定，即为上述许可证批准内容：批准建设规模为395,000平方米，容积率指标在该建设工程规划许可证中已经确定为7.9。被上诉人提出的在一期地块范围内再行建设的案涉申请，超出出让合同第七条确定的容积率要求，不符合规划条件，上诉人作出的被诉不予许可决定认定事实清楚，证据确凿充分。二、关于容积率概念，并非被上诉人所述的在容积率管理办法中提出的，而是在1998年城市规划基本术语标准语中已经指出该概念，并且上诉人与被上诉人签订的成交确认书、出让合同等相关法律文书中均已提出容积率这一规划条件。综上，原审判决错误，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人沈阳华锐公司答辨称，一、上诉人以不符合规划条件中容积率要求作出不予许可决定，不符合法律规定，与事实不符，证据不足。被上诉人取得的一号土地没有容积率限制，从被上诉人提供的成交确认书、国有土地使用权出让合同和建设用地规划许可证等证据可知，被上诉人取得的一号土地没有限定容积率，在被诉不予许可决定中上诉人没有告诉被上诉人允许的容积率允许值。容积率是2012年城乡建设部制定的《建设用地管理办法》2012年3月1日开始实行，在该《办法》中第3条规定，容积率是指一定地块内总建筑面积与建筑用地面积的比值，第4条规定容积率是土地出让合同的组成部分、应写入土地出让合同中。二、2008年城乡规划法实施后才要求容积率必须写入土地合同中。我们成交确认是2003年，2005年签订合同，合同和成交确认书中当时没有容积率规定，16.1万平米土地如果套用2012年容积率规定，我们的容积率是10.5。而本案中从2003年至今，上诉人未告知被上诉人此地块容积率是多少，同时经本案一审诉讼至今上诉人也未向法院提交地块容积率指标是多少，因此上诉人以超容积率的理由来不予被上诉人规划许可是错误的。三、在2017年到2018年11月期间上诉人6次审议被上诉人报送的规划图纸，提出5次修改意见，长达一年，在第六次方案报送后，上诉人让被上诉人提交申请表，一周后上诉人作出决定，为此被上诉人提起本案诉讼。四、关于上诉人所述的一期用地面积为5万平方米是错误的，从上诉人给被上诉人出具的建设工程规划许可证2006-602号及其附图可知，新建筑距离用地界线西侧为10米，从该附图可知本案争议的1号土地并不在一期规划许可证规划的范围内，所以上诉人于2006年向被上诉人出具的建设规划许可证确定的容积率指标并不包含本案争议的土地。关于容积率问题，我方认为我们的土地合同中容积率是没有上限的，被上诉人成交确认书的第2条第5项规划条件明确约定容积率允许规划放开，2005年建设用地规划许可中容积率以正式批准方案为准，一期用地是2006年3月2号批准的，第二条规定新建筑西侧离用地界线10米，南侧距离惠工街道路中心线47米，北侧距离团结路中心线23米，没有容积率，一期用地面积是42596平方米，建设5栋楼及群房，1号地没有批，当时是8个土地证上诉人收回7个分摊入户，能证明1号地没有进行规划审批。上诉人关于1号地陈述不实，1号地至今未使用。五、关于4.1条建设用地规划许可通知书，我们认为许可面积剩余14万平，我们在仍有土地的情况下申请2.7万平，符合合同和法律以及规划许可证的规定。另上诉人关于登报问题的陈述不实。六、被上诉人签订出让合同的目的是受让土地用于房地产开发建设，也支付了相应价款，上诉人收取土地出让金却不履行出让合同的义务，不准予被上诉人开发建设，有违诚信政府形象和公信力。七、原审判决存在笔误，《华府天地（一期）经济技术指标》系上诉人提交，而非被上诉人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
本院审理查明的事实与原审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，上诉人市自然资源局具有作出被诉决定的法定职权，原审认定正确。本案中，上诉人作出不予行政许可决定是基于认定被上诉人沈阳华锐公司申请不符合规划条件中的容积率要求，但被诉不予许可决定未能明确说明被上诉人的申请如何不符合上述条件，也即上诉人未能提供充分证据证明被诉决定认定的规划条件中容积率允许值、被上诉人申请的容积率及其容积率不符合规划条件中容积率要求的具体事实。同时，上诉人虽然提出了被上诉人申请拟建设用地包含在此前一期规划审批中、故其申请不符合规划许可条件中容积率要求的主张，但亦未提供证据支持。故被诉不予许可决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原审判决结论正确，上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王东涛
审 判 员 赵春玲
审 判 员 刘 智
二〇一九年十二月十一日
法官助理 马 乐
书 记 员 王雨薇
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定：原审判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；