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安庆市绿色田源农业发展有限公司诉安庆市宜秀区大桥街道办事处大棚房拆除行政赔偿一案

时间:2021年06月23日 来源: 作者: 浏览次数:50   收藏[0]
安徽省安庆市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2020)皖08行赔终2号
上诉人(一审原告)安庆市绿色田源农业发展有限公司,住所地安徽省安庆市宜秀区苏岗村,统一社会信用代码91340800674230013K。
法定代表人陈高级,该公司总经理。
委托代理人黄益,安徽益上律师事务所律师。
委托代理人孟令勇,安徽益上律师事务所律师。
上诉人(一审被告)安庆市宜秀区大桥街道办事处,住所地安徽省安庆市龙眠山路70号,统一社会信用代码1134081177738893XG。
法定代表人张婷,该办事处主任。
出庭负责人王春久,该办事处常务副主任。
委托代理人丁健,安徽恒物律师事务所律师。
安庆市绿色田源农业发展有限公司(以下简称绿色田源公司)诉安庆市宜秀区大桥街道办事处(以下简称大桥街道办事处)行政赔偿一案,安庆市迎江区人民法院已作出(2019)皖0802行赔初2号行政赔偿判决。宣判后,绿色田源公司和大桥街道办事处均不服,分别向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2020年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人绿色田源公司的法定代表人陈高级及委托代理人黄益、孟令勇,上诉人大桥街道办事处的出庭负责人王春久及委托代理人丁健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
绿色田源公司一审起诉称:2008年初,绿色田源公司经宜秀区农委及大桥街道办事处招商引资,进入宜秀区大桥街道苏岗社区落户农业生态园,租赁苏岗社区共计50余亩土地用于农业生态园的发展,并于2010年获安庆市宜秀区发改委立项备案批准。2009年绿色田源公司为了发展,经苏岗村村委会同意,征收苏岗社区6.7亩荒地,在该地块上建造了钢混框架房屋,作为绿色田源公司生态农业发展的附属用房、仓储用房等。2011年3月份,南京卫星拍摄到绿色田源公司在此处建房地标坐实后,报安庆市国土局,要求该局到绿色田源公司处理。安庆市国土局稽查大队到绿色田源公司现场查实后,认为该公司为大桥街道办事处招商引资企业,属农业生态园项目,并且企业发展情况良好,将绿色田源公司的房屋定性为“设施农用地相关用房”,并完善了绿色田源公司农业生态园建设项目设施农用地的申报审核手续。2019年2月3日,安庆市宜秀区人民政府及大桥街道办事处等有关人员到绿色田源公司处,口头告知该公司设施农用地上房屋为违章建筑,并在2019年2月11日开始强拆,给绿色田源公司造成了巨大损失。绿色田源公司认为其建设的设施农用地附属设施取得了合法手续,大桥街道办事处作出的具体行政行为在程序和实体上均违法,在客观上亦严重损害了绿色田源公司的合法权益,为此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,诉至法院,请求:1.判令大桥街道办事处赔偿绿色田源公司因违法强拆对其造成的经济损失1298.39万元;2.本案诉讼费由被告承担。
一审法院经审理查明:2008年4月15日,绿色田源公司与大桥街道办事处苏岗社区程屋组、祁山组签订《土地租赁合同》,约定分别将程屋组30亩土地、祁山组18.88亩土地承租给绿色田源公司。
2010年6月11日,安庆市宜秀区发改委作出《关于同意市绿色田源农业发展有限公司农业生态园建设项目备案的通知》(宜秀发改[2010]58号),原则上同意绿色田源公司拟建在大桥街道苏岗社区境内农业生态园建设项目备案,用地面积57亩,其中租地51亩、征地6亩,主要建设种植园区、养殖园区、生态休闲区、度假区及附属设施,建筑面积10800平方米。
2011年6月8日,绿色田源公司提交《设施农用地申报表》,申请用地面积6.78亩(其中耕地2.7亩),生产设施用地1亩(其中耕地0.5亩),附属设施用地1亩(其中耕地0.3亩),该申请经大桥街道办事处、安庆市宜秀区农业局、安庆市国土资源局宜秀分局、安庆市宜秀区人民政府审核同意。2019年1月,绿色田源公司以自有资金在该地块上建造的房屋及附属设施被宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组办公室定性为“大棚房”。
2019年2月3日,安庆市宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组向大桥街道办事处下发《督办函》,要求大桥街道办事处务必于2月11日中午12点之前拆除绿色田源公司存在的违规建设内容,并及时上报清理现场照片。
2019年2月11日,大桥街道办事处苏岗社区居民委员会与安庆市鑫泰物资有限公司签订《大棚房拆除合同》,约定大桥街道办事处苏岗社区居民委员会将绿色田源公司大棚房拆除工作发包给安庆市鑫泰物资有限公司施工,安庆市鑫泰物资有限公司应在2019年3月8日前完成全部拆除及清运工作。
2019年2月24日,大桥街道办事处苏岗社区居民委员会与安庆市鑫泰物资有限公司签订《拆除房屋合同》,约定大桥街道办事处苏岗社区居民委员会委托安庆市鑫泰物资有限公司拆除绿色田源公司房屋,拆除时间为2019年2月24日至3月5日,工期10天。
2019年3月1日,安庆市宜秀区“大棚房”问题清理专项行动领导小组向大桥街道办事处下发《督办函》,责令大桥街道办事处务必于3月8日前务必拆除绿色田源公司一切违建建筑物,并及时上报清理现场照片。
2019年3月10日,大桥街道办事处作出《宜秀区绿色田源生态园“大棚房”违规项目整治整改情况的说明》并向区“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组提交《关于申请“大棚房”违规项目整改验收的报告》,载明绿色田源生态园违规项目,已于2019年3月8日前拆除3栋木质和砖混建筑物,面积4620平方米,硬化路面2.4亩,待区“大棚房”办公室验收通过。后绿色田源公司认为大桥街道办事处作出的拆除行为违法,诉至法院,要求大桥街道办事处赔偿其因拆除行为造成的经济损失。
一审法院在审理过程中,依法委托安徽中恒房地产土地资产评估有限公司对位于安徽省安庆市宜秀区苏岗村绿色田源公司院内的原地上建筑物、附属物、装潢以及基础设施进行价值评估,安徽中恒房地产土地资产评估有限公司于2019年12月19日出具《评估报告》,评估结果为:确定评估对象在满足全部假设和限制条件下在价值时点2019年3月8日的估价结果为1298.39万元,其中房屋价值695.77万元(1506元/平方米×4620平方米)、装潢价值464.15万元(1005元/平方米×4620平方米)、附属价值138.47万元(标准球场13.53万元,停车棚7.83万元,不可移动盆栽7.44万元,仿古围墙33万元,人工河12砖护栏1.18万元,拱桥0.98万元,人工河8.64万元,化粪池0.6万元,仿古门头3.84万元,水、电、信、排水、场地平整费61.43万元)。在庭审中,绿色田源公司据此将诉讼请求的赔偿金额确定为1298.39万元。
一审法院认为:本案争议焦点是,一、原告提起行政赔偿是否符合法律规定;二、被告是否应当承担行政赔偿责任以及赔偿金额的确定。
一、原告提起行政赔偿是否符合法律规定的问题。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款:公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。第二十八条:当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求,或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的,人民法院应当分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理。故原告在提起行政诉讼时一并提起赔偿请求,符合上述法律规定。被告关于因被诉行政行为未经法定程序确认违法、原告的起诉应当驳回的辩解,该院不予采纳。
二、被告是否应当承担行政赔偿责任以及赔偿金额确定的问题。
《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条:国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第(四)项:行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的,受害人有取得赔偿的权利。本案中,原告的合法权益因被告的违法行为造成损害的,原告依法享有取得赔偿的权利。
2011年,宜秀区国土资源局、宜秀区林业局、宜秀区人民政府审批的用地申请,原告申请的项目名称为谷物、豆类、油料及果木种植,申请用地面积为6.78亩,其中生产设施用地1亩、附属设施用地1亩。故原告经审批的生产设施用地、附属设施用地总计为2亩(约1333.34平方米),根据《评估报告》确认的房屋及装潢单价,原告经审批用地面积内的合法财产估值应为427.14万元[(房屋价值1506元/平方米+装潢价值1005元/平方米)×1333.34平方米]。附属价值中,在审批用地范围内的水、电、信、排水、场地平整费,系原告用于生产生活的必要支出,应予认定为47.49万元(61.43万元/8.77亩×6.78亩)。
《评估报告》中扣除上述财产的其他财产系原告违法用地建设,非合法财产,不能按照合法财产予以赔偿,但被告未依照法定程序并采取必要、合理方式拆除,造成原告可回收、再利用的建筑材料损失应予赔偿。鉴于该部分损失无法计算,以《评估报告》确定的估值823.76万元(1298.39万元-427.14万元-47.49万元)的15%酌情认定为123.564万元。
综上,被告应赔偿原告损失共计598.194万元(427.14万元+47.49万元+123.564万元)。评估费12.98万元系原告证明其财产损失所支付的必要费用,故该笔费用亦应由被告承担。
案经该院审判委员会讨论决定,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《国家赔偿法》第二条、第三十六条第(四)项、第(八)项之规定,判决:一、大桥街道办事处在本判决生效之日起三十日内赔偿绿色田源公司598.194万元;二、大桥街道办事处在本判决生效之日起三十日内支付绿色田源公司评估费12.98万元;三、驳回绿色田源公司的其他诉讼请求。
绿色田源公司上诉称:一、一审认定绿色田源公司合法用地面积为2亩属认定事实错误。绿色田源公司申请并经批准的设施农用地面积为6.78亩,只不过其中包含生产设施用地和附属设施用地各1亩,绿色田源公司在该6.78亩用地上建设的4620平方米的建筑都属于合法财产,大桥街道办事处应当按照评估总金额1298.39万元赔偿绿色田源公司的全部损失。且即便一审认定事实正确,因绿色田源公司所盖建筑物均为两层,其合法建筑的面积也应为2666.8(1333.34×2)平方米,绿色田源公司的合法财产估值也应为854.28万元。二、大桥街道办事处未经任何法定程序认定绿色田源公司存在违法用地情形,同时,其提交的证据也不能证明绿色田源公司存在违法用地的情形,故一审法院认定绿色田源公司存在违法用地建设事实错误。三、即使绿色田源公司存在无证房产的情形,根据2015年12月21日市棚改指挥部向安庆市迎江区重点办作出的征迁问题回复单中“2003年7月3日至2010年8月9日市政府《关于依法查处违法建设和整治建设环境的通告》发布前建造的无证建筑,按框架结构710元/平方米、砖混结构550/平方米、砖木结构470元/平方米、其他结构240元/平方米标准计算”的回复内容,对于绿色田源公司的无证房产也应当按照710元/平方米的标准进行计算。综上,请求二审法院撤销一审行政赔偿判决的第一项,并改判大桥街道办事处赔偿绿色田源公司1298.39万元。
针对绿色田源公司的上诉,大桥街道办事处辩称:一、一审法院认定绿色田源公司经批准的生产设施用地、附属设施用地总计为2亩符合客观事实。从绿色田源公司提交的《设施农用地申报表》中不难看出,该公司申请用地总面积为6.78亩,其中生产设施用地1亩,附属设施用地1亩,剩余的用地是用于谷类、豆类、油料及果木种植,而不是其主张的6.78亩都是农业设施用地。且根据国土资发[2010]155号、国土资发[2014]127号文件中关于设施农用地的相关规定,在该地块上建设的农业生产设施及附属设施必须满足规定内容(单层、面积要在标准内),而绿色田源公司实际的建筑物并不符合规定内容,其主张两层合法建筑面积没有法律依据。二、依据《国家赔偿法》的相关规定,绿色田源公司的合法财产受到行政机关的侵害有权获得赔偿,一审法院可以依据双方提交的证据来认定绿色田源公司的财产是否合法。结合一审证据,能够认定绿色田源公司在经批准的2亩设施农用地范围外建设的建筑物没有审批手续,属于违法用地。三、本案不涉及棚改拆迁,不适用市棚改指挥部的回复单。综上,请求驳回绿色田源公司的上诉请求。
大桥街道办事处上诉称:一、根据《国家赔偿法》的有关规定,侵权的行政行为已经被确认违法,是当事人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。一审法院在强制拆除行为未被生效判决确认违法的情况下,对行政赔偿案件作出判决,法律依据不足。
二、一审判决认定绿色田源公司在经批准的生产设施用地、附属设施用地范围内建设的房屋系合法财产,属于认定事实不清、证据不足。1、绿色田源公司建设的房屋及附属物并不在批准的设施农用地范围内,而是建设在耕地上,依据土地管理法、城乡规划法的相关规定,该公司在耕地上进行建设,应当依法办理农用地转用审批手续及建设规划许可手续,绿色田源公司未办理相关手续,已构成违法用地事实。2、《设施农用地申报表》对设施农用地范围内的建设项目有明确记载,但绿色田源公司建设的建筑物和附属物改变了土地用途,实际用于非农经营,这一点从建筑物的外貌、装潢性质和附属物的种类(球场、人工河等)可以明显看出,所以即使绿色田源公司建设的建筑物是在批准的2亩设施农用地范围内,但因该建筑物并不是农业生产设施及附属设施,仍然违反了国土资发[2010]155号、国土资发[2014]127号文件的相关规定。3、绿色田源公司所谓的“农业生产设施”装修豪华,还附有休闲、娱乐等附属设施,实际上这些建筑物就是从事农家乐经营,而依据法律及相关政策规定,利用农业生产设施从事非农经营的,应当依法办理土地性质变更及规划审批手续。
三、一审判决适用安徽中恒房地产土地资产评估有限公司作出的《房地产估价报告》来确定绿色田源公司合法财产、非合法财产的价值明显错误,建议二审法院重新委托鉴定机构对绿色田源公司的损失进行重新鉴定。1、根据《房地产估价报告》的记载以及一审判决查明的事实,《房地产估价报告》确定的估价结果要在满足全部假设和限制条件的情况下才能使用,但绿色田源公司建设的建筑物并不满足《房地产估价报告》中设定的全部假设和限制条件。2、《房地产估价报告》以可交易的商业用房标准来确定被拆除的建筑物价值,明显与事实相悖,特别是一审判决对绿色田源公司违法财产部分,也按照《房地产估价报告》的结论来认定其价值,更是违反了法律规定。3、一审判决认定批准用地范围内的水、电、信、排水、场地平整费属于绿色田源公司农业生产生活的必要支出明显错误,而且认定标准过高,且土地平整费用中包含了大量违法的土地硬化费用,这些并不是合法农业生产生活的必要开支。4、一审判决认定所有违法财产都有可回收、再利用的建筑材料与事实不符,而且酌定15%标准过高。绿色田源公司建设的房屋确实有可回收、再利用的建筑材料,但是其违法建设的附属物部分,基本没有回收利用价值,对于附属物价值的认定,《房地产估价报告》也没有客观测量数据,都是从影像资料中主观判断的;有部分附属物,如仿古门头、仿古围墙等至今仍然没有被破坏,不应予以赔偿。
四、一审判决大桥街道办事处承担评估费没有法律依据。绿色田源公司委托一审法院作出的《房地产估价报告》由于无法满足“全部假设和限制条件”,不能证明绿色田源公司的实际损失,所以应当由其自行承担评估费用。
综上,请求依法撤销一审判决,改判裁定驳回绿色田源公司的起诉,并由其承担本案诉讼费用。
针对大桥街道办事处的上诉,绿色田源公司辩称:一、绿色田源公司提出行政诉讼和行政赔偿,一审法院一并审理符合法律规定,不存在程序违法。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。第二十八条规定,当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求,或者具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的,人民法院应当分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理。《国家赔偿法》第九条规定,赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,也可以在提起行政复议或者行政诉讼时一并提出。因此,绿色田源公司在提起行政强制诉讼时一并提起赔偿请求,符合法律规定。
二、绿色田源公司在经批准的6.78亩范围内建设的房屋及附属设施等系合法财产。1.大桥街道办事处认为涉案建筑物不在批准的设施农用地范围内,与事实不符。大桥街道办事处在一审中未提交任何证据证明该事实,其提交的卫星图也不能反映该事实。即使按照大桥街道办事处声称的经批准的生产设施用地和附属设施用地合计为2亩,但该2亩在6.78亩具体哪一位置,在审批表中也是没有明确的。2.设施农用地审批表反映,绿色田源公司申报面积为6.78亩,经批准的用地面积也为6.78亩,只不过其中包含了1亩的生产设施用地和1亩的附属设施用地。且发改委立项的审批文件批准的种植园区、生态休闲区、度假区及附属设施建筑面积为10800平方米,而一审查明的被大桥街道办事处拆除的建筑面积为4620平方米以及硬化路面,均是在发改委批准的合法范围内。3.大桥街道办事处认为绿色田源公司的建筑物系用于非农经营,改变了土地用途,没有任何证据证明。该项目是经发改委批准的现代农业项目,其装修现代化,是为了提高员工的生活水平、工作环境以及吸引消费者,符合现代生态农业的发展理念。大桥街道办事处认为农业项目就一定得装修朴素,该观念过于落后。另外,绿色田源公司在食堂内附带经营小规模餐饮,符合发改委审批的项目范围,且绿色田源公司办理了营业执照和卫生许可证,系合法经营。
三、《房地产估价报告》系经一审法院委托具有专业资质的评估机构评估认定,且由绿色田源公司和大桥街道办事处双方共同到现场勘查测量,程序、内容合法。1.大桥街道办事处认为涉案建筑系违法建筑没有任何依据。绿色田源公司所建建筑及附属设施没有任何部门认定为违法建筑,且其在设施农用地范围内所建建筑及附属设施系经过政府机关审批,有合法手续,一审法院认定涉案建筑部分属违法建筑无事实依据。2.评估机构是按照房屋现有价格结合成本价进行评估,并没有按照商业用房标准,大桥街道办事处认为评估报告用商业标准进行评估系断章取义,事实上安庆没有哪个地方的商业用房单价只有1506元/平方米。3.水、电、信、排水、场地平整费,系绿色田源公司用于生产生活的必要开支,且一审法院只认定了经过合法审批的6.78亩的费用,大桥街道办事处对此的上诉理由明显不能成立。4.大桥街道办事处认为评估报告是以影像资料作为依据,系主观判断,但是案涉房屋是被大桥街道办事处违法拆除,实物灭失的责任完全在办事处,其在拆除前没有对涉案建筑进行证据保全,应承担举证不能的法律后果。
四、本案系因大桥街道办事处违法强拆行为造成,评估费是绿色田源公司为证明其财产损失所支付的必要费用,一审法院判决大桥街道办事处承担评估费合理合法。
综上,请求二审法院依法驳回大桥街道办事处的全部上诉请求。
绿色田源公司向一审法院提举以下证据材料:
证据一、安徽中恒房地产土地资产评估有限公司出具的《房地产估价报告》一份。证明目的:绿色田源农业公司位于安庆市宜秀区苏岗村公司院内原地上建筑物、附属物、装潢及基础设施市场价值的评估价值为1298.39万元。
证据二、安徽中恒房地产土地资产评估有限公司开具的发票三份。证明目的:原告为鉴定绿色田源公司院内的建筑、附属物、装潢及基础设施市场价值所花费的鉴定费为12.98万元。
证据三、土地租赁合同两份。证明目的:原告于2008年经宜秀区农委及大桥办事处招商引资进入苏岗社区,与苏岗社区以及当地农户签订土地租赁合同用于农业生态园发展的事实。
证据四、安庆市宜秀区发改委宜秀发改[2010]58号文件一份。证明目的:原告提交的“关于请求批准农业生态园建设项目备案的报告”,已于2010年6月11日经安庆市宜秀区发改委同意立项,原告项目为农业生态园项目且已经经相关主管部门批准立项。
证据五、设施农用地申报表一份。证明目的:案涉设施农用地及相关用房已经大桥办、宜秀区农业局、安庆市国土资源局、安庆市宜秀区人民政府审核同意批准建设,已经履行了法律规定的申报审批手续,系合法建筑。
证据六、强拆前绿色田源农业公司案涉设施农用地相关用房原貌视频资料一份。证明目的:绿色田源公司被强拆的4600平方米左右的综合用房、附属设施及绿化设施的概况。
证据七、大桥办事处苏岗社居委与安庆市鑫泰物资公司签订的《拆除房屋合同》两份、拆迁视频资料一份。证明目的:绿色田源公司综合用房、附属设施等被被告违法强拆的事实,强拆并非被告答辩时陈述的经原告法定代表人协商同意予以拆除。
证据八、宜秀区人民政府行政答辩状、《宜秀区绿色田源生态园“大棚房”违规项目政治整改情况的说明》、《关于申请“大棚房”违规项目整改验收的报告》各一份。证明目的:1.原告的综合用房、附属设施均是由被告实施拆除,被告是本案适格主体;2.原告被拆除的财产有三栋木质及砖混的建筑物,面积4620平方米,硬化路面2.4亩,同时证明该项目是2010年由被告招商引资的项目。
大桥街道办事处向一审法院提举以下证据材料:
证据一、法律法规及政策性文件:
(一)《土地管理法》、《城乡规划法》、国土资发[2010]155号通知、国土资发[2014]127号通知各一份。证明目的:1.在农用地上从事非农建设,应当依法办理农用地转用审批手续及建设规划许可手续,否则视为非法占用土地,依法应当限期拆除非法占用土地上的建筑物及其他设施,恢复土地原状。2.对于设施农用地的界定范围,国土资源部和农业部下发了文件进行了明确规定,超出规定范围的用地必须依法依规按建设用地进行处理处罚。
(二)农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知(农农发[2018]3号),安徽省农业委员会、安徽省国土资源厅关于印发安徽省开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知(皖农特[2018]160号),安庆市农业委员会、安庆市国土资源局关于印发安庆市开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案的通知,省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室关于印发“大棚房”问题专项清理整治行动整改工作指导意见的通知,中共安庆市宜秀区委办公室、安庆市宜秀区人民政府办公室关于集中开展“大棚房”问题排查整治攻坚行动的通知(办[2019]2号)各一份。证明目的:1.为切实加强耕地保护,坚决遏制农地非农化现象,从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动,坚决遏制农地非农化。省“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组办公室要求各市人民政府于2月底前完成“大棚房”问题清理整治工作;中共安庆市宜秀区委办公室、安庆市宜秀区人民政府办公室要求宜秀区范围内各个乡镇(街道)必须在2019年2月15日前完成对辖区内的大棚房清理和整治工作。2.从部委、安徽省到安庆市的政策通知中可以看出,清理整治包括三种,第一种就是在各类农业园区内占用耕地或者在耕地上违法、违规建设非农设施,特别是别墅、度假设施,另外其中也提到了实施大棚房行动的主体是区级政府,文件中也提到农业和国土资源部门共同对大棚房违法违规问题进行认定。
证据二、绿色田源农业公司违法用地相关材料:
(一)《关于安庆市绿色田源农业发展有限公司大棚房问题摸排整改情况的说明》一份、《督办函》两份。证明目的:1.安庆市国土资源局宜秀分局和安庆市宜秀区农业局组成的“安庆市宜秀区大棚房问题清理专项行动领导小组”对绿色田源公司建设的建筑物定性为“大棚房”,并向大桥街道办事处下达了两份《督办函》,责令大桥街道办事处限期拆除一切违建建筑物。2.“安庆市宜秀区大棚房问题清理专项行动领导小组”认定,绿色田源农业公司经批准的设施农用地为2亩,而经现场测量,其实际建设面积及土地硬化面积远远超出批准范围,属于违法用地。
(二)绿色田源公司用地卫拍影像平面布置图、安庆市自然资源规划局出具的关于本案所涉建筑物用地图各一份。证明目的:1.绿色田源公司建设的建筑物及附属物不在批准的设施农用地范围内,而是在耕地上,依法应当办理农用地转用审批手续及建设规划许可手续,但其并未办理,属于违法用地违章建筑。2.绿色田源公司在设施农用地范围内建设羽毛球场、网球场等非农设施,改变土地用途,违法用地的事实。
证据三、拆除建筑物视频、城管测量数据截图各一份。证明目的:1.从视频中反映出建筑物的内外装潢豪华,更偏向于酒店、餐饮经营的装潢,从建筑物的外貌特征和内部装潢可以看出,绿色田源公司在农用地上建设的所谓“农业生产设施”并不符合法律文件规定的设施农用地的界定建设项目范围,而是用于非农经营。2.从每栋建筑物的测量数据可以看出,绿色田源农业公司建设的建筑物已经超出设施农用地具体项目的批准范围。(其经批准的生产设施、附属设施用地共计2亩,其中连栋温室用地0.5亩,育种育苗场所、简易的生产看护房用地0.5亩,管理和生活用房用地0.5亩,仓库用地0.3亩,硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地0.2亩)。
证据四、企业基本信息、苏岗社居委出具的情况说明、发票复印件、宜秀区城市管理局调查笔录、询问笔录各一份。证明目的:1.2013年原告原法定代表人陈高级在本案所涉建筑内注册创办了安庆市太阳农场酒店,从事中型餐馆。2016年5月11日,原苏岗棚户区指挥部在安庆市太阳农场酒店进行了餐饮消费并出具了票据。2.2011年5月16日,大桥办事处城管中队对原告违法建设农家乐经营用房进行了调查,结果是该建设无规划审批手续,仅向村里提交了建房报告,对陈高级做了相应询问笔录,他也承认是建设用于农家乐的经营用房,也承认未办理相关的规划审批手续。
上述证据均已随案移送本院。
对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。
本院另查明,案涉房屋及附属设施主体工程于2008年开工建设,至2010年下半年竣工,建成后主要用于生态休闲观光及农家乐餐饮经营。上述房屋和附属设施所占土地系绿色田源公司2008年从苏岗社区购买,土地性质为集体土地。该公司在建设时未取得用地、规划、环保等审批手续,且至今未补办。
本院认为,本案的争议焦点有二,一是一审法院在确认违法判决尚未生效的情况下,对绿色田源公司的赔偿请求作出判决是否符合法律规定?二是一审法院作出的行政赔偿判决是否有事实和法律依据?
关于争议焦点一,《国家赔偿法》第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定:“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,人民法院应一并受理。”第二十八条规定:“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求,或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的,人民法院应当分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理。”上述规定并未要求必须在确认违法判决发生法律效力后,人民法院才可对当事人的赔偿请求作出处理。因此,绿色田源公司在提起确认违法之诉的同时一并提出行政赔偿请求,一审法院将二者分别立案、单独审理,并依法作出行政判决和行政赔偿判决,并不违反上述法律规定。大桥街道办事处关于一审法院在确认违法判决未生效的情况下作出行政赔偿判决没有法律依据的上诉理由不能成立。
关于争议焦点二,原国土资源部、原农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)第一条规定:“设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地,农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。”该通知第二条第(三)项规定:“在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区,涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地,不属于设施农用地范围,按非农建设用地管理。确需建设的,必须符合土地利用规划,依法办理建设用地审批手续。”本案中,绿色田源公司在集体农用地上建设永久性房屋和附属设施,用于生态休闲观光及农家乐餐饮等非农经营,上述建设内容与其取得的设施农用地审批手续不相符,不属于农业生产设施和附属设施。同时,根据业已查明的事实,绿色田源公司在建设上述房屋及附属设施前并未取得国土、规划、环保等审批手续,且至今未补办。因此,案涉房屋及附属设施属于违法建设,不具有应予保护的合法利益,对于该公司主张的房屋及附属设施价值损失,不应予以赔偿。
绿色田源公司主张,安庆市宜秀区发改委已经对该农业生态园建设项目进行备案,同意其建设生态休闲区、度假区及附属设施,因此其建设行为合法。本院认为,发改委的建设项目备案只是同意项目立项,并不能取代其它审批手续,且安庆市宜秀区发改委在备案文件上也对该项目建设提出明确要求:“必须符合安庆市城市建设总体规划、土地利用总体规划和区、街道建设规划,不得占用基本农田,开工前依法办理规划、国土、环保等相关手续。”但是绿色田源公司并未按照上述要求办理相关手续,故建设行为违法。
绿色田源公司还主张,案涉项目在被土地督察卫星拍摄后,国土部门将房屋和附属设施定性为设施农用地相关用房,并完善了设施农用地的申报审核手续,其建设行为合法。根据业已查明的事实,宜秀区相关部门确实为该公司办理了6.78亩(其中生产设施用地1亩、附属设施用地1亩)的设施农用地审批手续,但是该审批表也明确载明1亩生产设施用地包括连栋温室用地0.5亩,育种育苗场所、简易的生产看护房等用地0.5亩;1亩附属设施用地包括管理和生活用房用地0.5亩,仓库0.3亩,硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地0.2亩。然而,从绿色田源公司提交的案涉房屋及附属设施被拆除前的视频,同时结合该公司法定代表人在二审庭审中的陈述来看,案涉房屋及附属设施实际用于非农经营,这不仅与上述审批表载明的生产设施用地和附属设施用地的用途不符,同时也不符合国土资发〔2010〕155号文件第一条关于设施农用地的基本属性的规定。因此,上述设施农用地审批手续并不能改变案涉房屋及附属设施属于违法建筑的事实。
需要指出的是,虽然违法建筑本身不应予以赔偿,但是其中可回收利用的建筑材料,属于当事人的合法财产,因行政机关强制拆除手段、方式不当,造成当事人建筑材料合法权益损失的,行政机关应当依法予以赔偿。本案中,大桥街道办事处在实施强制拆除前,并未给予绿色田源公司足够的自拆时间,在实施强制拆除过程中,也没有对其中可回收利用的建筑材料予以妥善保存,导致绿色田源公司损失扩大。对这部分损失,大桥街道办事处应予赔偿。鉴于案涉房屋及附属设施已被违法拆除,绿色田源公司无法对其中可回收利用的建筑材料损失进行举证,人民法院也无法进行现场勘察、评估,故对该项损失本院只能酌情认定。根据《安庆市人民政府关于印发安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法的通知》(宜政发〔2018〕17号)的规定,合法建设的住宅房屋人均40-60平方米部分货币补偿标准为框架结构710元/平方米,砖混结构550元/平方米,砖木结构470元/平方米,其他结构240元/平方米以下。参照上述规定,同时结合案涉房屋的建筑结构及装潢情况,本院对绿色田源公司违法建设的4620平方米房屋中可回收利用的建筑材料损失酌情按照200元/平方米的标准予以赔偿;对附属设施中可回收利用的建筑材料损失,参照评估报告认定的附属物价值138.47万元的15%酌情予以赔偿。即大桥街道办事处应赔偿绿色田源公司可回收利用的建筑材料损失共计113.1705万元(4620平方米×200元/平方米+1384700元×15%)。
关于评估费,本案系因大桥街道办事处的违法强拆所引发,评估费属于绿色田源公司的必要维权开支,一审法院认为该笔费用应由大桥街道办事处承担,并无不妥。但是一审法院将评估费用的负担作为单独判项不当,本院予以纠正。
综上,大桥街道办事处的上诉理由部分成立,本院予以支持。绿色田源公司的上诉理由不能成立,本院不予支持。一审判决认定部分事实不清,适用法律不当,依法应予改判。案经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:
一、撤销安庆市迎江区人民法院(2019)皖0802行赔初2号行政赔偿判决;
二、安庆市宜秀区大桥街道办事处在本判决生效之日起三十日内赔偿安庆市绿色田源农业发展有限公司113.1705万元;
三、驳回安庆市绿色田源农业发展有限公司的其他赔偿请求。
评估费12.98万元,由安庆市宜秀区大桥街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 明
审判员 徐珂可
审判员 刘 鑫
二〇二〇年九月十日
法官助理刘振华
书记员朱亦然
附:本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:
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(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;
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