北京法院判例：未取得规划许可手续的村民住宅不能按违法建筑予以拆除？

　　裁判要点

　　农村建设项目依法应当取得规划许可。但是，基于村民住宅用于满足村民基本生活需要这一特殊性，行政法规同时要求行政机关应责令相对人补办手续。这一制度设计考虑了农村地区长期以来村民在宅基地上建房“重用地审批，轻规划审批”的历史沿革、实践情况，因此，意义重大。

　　与一般的违法占地建房行为不同，村民在取得《集体土地建设用地使用证》后，基于对政府的信赖进行建设房屋，具有一定的合理性。

　　乡镇政府是目前村民住宅用地的审核批准机关，即使村民持有的《集体土地建设用地使用证》存在手续不完善的问题，其作为审核批准机关，也应积极履行职责，完善手续。在棚改项目启动后，乡镇政府在未完善相关手续的前提下径行拆除村民房屋存在以拆违代拆迁的嫌疑。

　　村民在未取得规划许可手续的情况下在宅基地上建房是大部分农村地区长期以来的普遍情况。乡镇政府对某一户村民予以区别对待，不仅损害了政府公信力，而且置该村民合法利益于不顾，不具有可取性。

　　裁判文书

　　北京市顺义区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）京0113行初394号

　　原告陈某，女，1954年8月29日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。

　　委托代理人朱鹭，北京市京顺律师事务所律师。

　　委托代理人章文隽，北京市京顺律师事务所实习律师。

　　被告北京市顺义区杨镇人民政府，住所地北京市顺义区杨镇政府街**，统一社会信用代码11110110793420776B。

　　法定代表人何长华，镇长。

　　委托代理人李海军，北京市顺义区杨镇人民政府工作人员。

　　委托代理人乔从人，北京市顺新律师事务所律师。

　　原告陈某诉被告北京市顺义区杨镇人民政府（以下简称杨镇政府）强制拆除房屋及设施一案，本院于2020年10月10日立案后，在法定期限内向被告杨镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈某的委托代理人朱鹭、章文隽，被告杨镇政府的委托代理人李海军、乔从人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2020年9月5日，杨镇政府将陈某在北京市顺义区×地区×村×路×号所建房屋、光伏发电设备强制拆除。

　　陈某诉称：陈某系北京市顺义区×镇×村村民，于2016年2月取得杨镇政府核发的宅基地登记卡及《集体土地建设用地使用证》。2020年9月4日，杨镇政府向陈某送达了（2020年）第47号《强制拆除决定书》，主要内容为：杨镇政府针对陈某在顺义区×镇×村建设的砖混建筑物，于2020年9月2日、9月3日向陈某发出过《限期拆除决定书》和《催告通知书》，要求陈某将位于宅基地上建筑物于2020年9月4日前拆除，由于陈某未在2020年9月4日进行拆除，杨镇政府决定于2020年9月5日对涉案房屋进行拆除。2020年9月5日15：10分，杨镇政府强行将涉案房屋及其上附属光伏发电设施全部拆除完毕。强制拆除前，杨镇政府从未向陈某送达过《限期拆除决定书》和《催告通知书》，致使陈某丧失陈述和申辩的权利，没有在合理时间内在强拆现场公告强制拆除决定，并且拆除对象为陈某享有合法使用权、居住权的宅基地上房屋，强制拆除当日为法定节假日。该《强制拆除决定书》从程序、实体内容、具体执行均违反法律规定。综上所述，杨镇政府严重侵犯了陈某的合法权益。故起诉，请求：1．确认杨镇政府2020年9月5日强制拆除陈某位于北京市顺义区×地区×村×路×号600平方米的房屋及光伏发电设备的行为违法；2．杨镇政府承担本案诉讼费用。

　　陈某在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：

　　1．收据，证明陈某宅基地的来历。

　　2．户口簿复印件，证明陈某是×镇×村的村民。

　　3．（2020年）第47号《强制拆除决定书》，证明杨镇政府没有在强拆现场提前五日进行强制拆除公告。陈某从未收到过决定书中所述的限拆通知及催告通知，即便收到了限拆通知与被告作出强制拆除行为仅时隔不满3日，剥夺了陈某陈述和申辩的权利。

　　4．《集体土地建设用地使用证》《宅基地登记卡》，证明涉案土地为陈某合法享有使用权和居住权的宅基地，强拆建筑为陈某唯一住宅。

　　5．光盘，证明涉案房屋已被杨镇政府拆除，当日是法定假日星期六。

　　杨镇政府辩称：一、杨镇政府具有拆除×镇×村×路×号房屋的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律、法规规定，杨镇政府对其规划区内未依法取得乡村建设规划许可证并逾期不改正的行为，具有拆除违法建设的法定职责。二、杨镇政府拆除×镇×村×路×号房屋适用法律正确、程序合法。依据《北京市城乡规划条例》第二十九条规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。杨镇政府在拆除×镇×村×路×号房屋前，依法作出了《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《询问笔录》《关于确认陈某建设的建筑物规划审批情况的函》，经过核实陈某没有取得规划许可证，属于违法建设，依法向陈某送达了（2020年）第47号《限期拆除决定书》。陈某在规定期限内未自行拆除，杨镇政府向陈某送达了《催告通知书》并告知了陈某有提出陈述和申辩的权利后，向陈某送达了《强制拆除决定书》并进行了拆除。拆除时摄制录像，拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十七条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，上述程序合法。综上所述，杨镇政府拆除×镇×村×路×号房屋的行为认定事实清楚，适用法律正确，陈某的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回陈某的诉讼请求。陈某为确认宅基地使用证的合法性，曾起诉过顺义区人民政府，在北京市第四中级人民法院审理。实际上该处并不是宅基地，是当时为了给陈某保留住处，杨镇政府没有经过区相关职能部门的批准，向陈某核发的，所以认为宅基地使用是无效、不合法的。北京市第四中级人民法院已经作出生效判决，驳回了陈某的诉讼请求，二审维持。

　　杨镇政府在法定期限内向本院提交了证明其行政行为合法的以下证据：

　　1．《现场检查笔录》，证明杨镇政府检查陈某建设的建筑物未取得乡村建设规划许可证。

　　2．《现场勘验笔录》，证明违法建设现场勘验情况。

　　3．《询问笔录》，证明杨镇政府核实违法建设的所有人为陈某、确认违法建设未取得乡村建设规划许可证以及保障陈某陈述和申辩的权利。

　　4．《关于确认陈某建设的建筑物规划审批情况的函》，证明陈某未取得乡村建设规划许可证。

　　5．（2020年）第47号《限期拆除决定书》，证明杨镇政府作出限期拆除决定的事实、理由和依据，告知陈某有提起行政诉讼的权利。

　　6．送达回证，证明杨镇政府将《限期拆除决定书》依法送达给陈某。

　　7．（2020年）第47号《催告通知书》，证明催告陈某限期拆除违法建设，并告知有提出陈述和申辩的权利。

　　8．送达回证，证明杨镇政府将《催告通知书》依法送达给陈某。

　　9．（2020年）第47号《强制拆除决定书》，证明杨镇政府对陈某经过催告仍未限期拆除违法建设的行为作予以强制拆除，并告知陈某有声明主张建筑残值的权利，有提起行政复议、行政诉讼的权利。

　　10．送达回证，证明杨镇政府将《强制拆除决定书》向陈某送达。

　　11．光盘，证明杨镇政府实行拆除行为时摄制录像。

　　经庭审质证，本院对上述证据认证如下：陈某、杨镇政府提交的证据均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明陈某建房用地的情况，陈某及其家人的户籍登记情况，杨镇政府针对陈某所建房屋进行现场检查、勘验、调查，向规划部门核实涉案建筑物的规划审批情况，作出《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》并送达，强拆前涉案房屋、光伏发电设备的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。

　　经审理查明：

　　陈某系北京市顺义区×地区×村村民，李某系陈某之夫。该户户口簿中记载的住址为顺义区×地区×村×路×号。

　　2016年2月前后，陈某取得《集体土地建设用地使用证》，该使用证文号、发证日期处均为空白，使用证中记载：土地使用者为陈某，土地类别为非耕地，用地面积606．84平方米（标准面积200平方米，超占面积406．84平方米），其中建筑占地87．33平方米，用途为宅基地，东至李奎顺，南至刘春生，西至道，北至王**良，批准使用期限为永久。该使用证中盖有“顺义县杨镇人民政府土地规划科”的印章，该使用证对应的宅基地登记卡中盖有“顺义区×地区×村民委员会”的印章。陈某提交的收据显示，2016年2月3日顺义区×镇×村经济合作社收到陈某土地款10万元。

　　本案庭审中，杨镇政府称：×路×号最早是李某从×村委会租赁的果园。2016年2月，因北京城市学院占地，李某与杨镇政府针对果园的房屋、树木达成协议，李某取得补偿款176万元。当时李某将几十亩果园予以腾退，考虑到该户没有住处，涉案房屋才予以保留。涉案房屋在2016年的拆迁中就应当拆除。陈某当时一再要求取得使用证，承认是其宅基地，杨镇政府在没有办法的情况下给陈某发放了《集体土地建设用地使用证》，但该使用证是不合法的，因为上面盖的是过期作废的章，没有填写日期，审批的用地面积606．84平方米明显违反北京市关于宅基地审批的相关规定，使用证应当由区县人民政府核发，杨镇政府没有发放使用证的权利。对此，陈某称：2016年2月李某领取的176万元补偿款所涉及的房屋是当时看管果园的一个不到10平方米的房屋，并非涉案房屋。陈某2016年取得《集体土地建设用地使用证》之后建成涉案砖混结构房屋，并于2017年六七月份在屋顶安装了容量为30．78千瓦的光伏发电设备。

　　2020年8月30日，北京市规划和自然资源委员会向杨镇政府出具京规自（顺）审批函字〔2020〕453号《关于确认陈某建设的建筑物规划审批情况的函》，内容是：“经查，位于顺义区×镇×村北、木北路西侧集体土地上由陈某建设的一层砖混、彩钢结构房屋5栋，总建筑面积为482．97平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”

　　杨镇政府提交的询问笔录显示：2020年9月1日，杨镇政府针对×路×号的建筑物对陈某进行了询问。在询问中，杨镇政府告知了陈某享有陈述、申辩和申请回避的权利；陈某称×路×号的建筑物系由其建设，从×村委会租赁取得该地作为居住使用，有村委会租赁合同。现场检查笔录、现场勘验笔录显示：杨镇政府于2020年9月1日对涉案建筑物进行了现场检查和现场勘验，陈某未能出示乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。经测量，涉案建筑物为砖混结构，建筑面积为482．97平方米。上述三份笔录均显示陈某拒绝签字，杨镇政府聘请的第三方的工作人员作为见证人在上述三份笔录上签字确认。本案庭审中，陈某对上述情况予以否认，称杨镇政府未对其进行过询问，亦未对涉案建筑物进行现场检查和勘验，并认为涉案房屋建筑面积应为600平方米。杨镇政府称现场勘验是委托测绘机构进行的，并当庭提交测绘成果予以佐证。《拆迁测绘成果》中记载陈某的建筑总面积为482．97平方米。

　　2020年9月2日，杨镇政府对陈某作出（2020年）第47号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查陈某在北京市顺义区×镇×村×路×号建设砖混建筑物5处，经测量，该建筑物建筑面积共482．97平方米。陈某的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令陈某于2020年9月3日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”

　　2020年9月3日，杨镇政府向陈某作出（2020年）第47号《催告通知书》，主要内容是：“2020年9月2日，本行政机关对您作出了《限期拆除决定书》（2020第47号），责令您于2020年9月3日前将该违法建设自行拆除，您未自行拆除，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现向您送达《催告通知书》（2020第47号）。责令您自接到本通知书之日起1日内自行拆除上述违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十六条之规定，您（单位）接到本通知书之日起1日内，可向本行政机关提出陈述和申辩。无正当理由，逾期不拆除的，本行政机关将作出强制拆除决定。”

　　2020年9月4日，杨镇政府向陈某作出（2020年）第47号《强制拆除决定书》，主要内容是：“2020年9月2日，本行政机关对陈某在顺义区×镇×村建设的砖混（结构）建筑物5处，作出了《限期拆除决定书》（2020年第47号），责令陈某于2020年9月3日前将该违法建设自行拆除，到期未自行拆除。2020年9月3日，本行政机关向其送达了《催告通知书》（2020年第47号），责令您自接到催告通知书之日起1日内自行拆除该违法建设，逾期仍未自行拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条第一款之规定，本行政机关决定于2020年9月5日10时对上述违法建设进行强制拆除。请您在上述强制拆除时间之前自行清理违法建设内的财物。您享有处置建筑材料并占有残值的权利，同时负有自行清除其它建筑垃圾的义务。如您自行回收清理，应在强拆前向本机关声明，并在本行政机关强制执行后的1日内将建筑材料清理完毕。未声明或未在限定期限内及时处置完毕的，视为放弃建筑材料，本行政机关将予以清理。请您或成年家属于2020年9月5日10时到达现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。”

　　本案中，杨镇政府提交的《限期拆除决定书》《催告通知书》《强制拆除决定书》送达回证均显示陈某拒签上述材料，杨镇政府聘请的第三方的工作人员作为见证人在送达回证中签字确认。庭审中，陈某认可于2020年9月4日收到（2020年）第47号《强制拆除决定书》，但否认收到过《限期拆除决定书》及《催告通知书》。

　　2020年9月5日，杨镇政府将陈某所建涉案房屋及光伏发电设备一并强制拆除。强拆时，陈某及家人在场。对于物品清理情况，庭审中，陈某称因杨镇政府给的时间太短，陈某未来得及清理物品，导致拆除时家具、家电被埋，具体包括：电视、空调、暖气片、茶几、沙发、凳子、厨具、桌子、被褥、餐具、电热器、一个矮柜子、一个大衣柜、长方形的储物柜、吊扇。杨镇政府对此不予认可，称强拆时已将室内财物清空，放于空地处交给陈某家属。陈某称强拆后因杨镇政府在现场围上铁板，无法进入，故未处置建筑材料残值。

　　陈某不服杨镇政府实施的拆除行为，在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。

　　另，2019年8月16日，北京市顺义区住房和城乡建设委员会针对北京市顺义区杨镇棚户区改造土地开发B片区项目核发《房屋拆迁许可证》，×村位于该项目范围内。庭审中，陈某、杨镇政府均认为涉案地块位于拆迁范围内。陈某认为依据拆迁政策，涉案地块及地上物应当按照宅基地标准获得补偿。杨镇政府则认为陈某取得的《集体土地建设用地使用证》不合法，无法认定涉案地块属于宅基地，只能按照非宅基地进行补偿，因陈某不同意，故未达成协议。

　　再，除本案所涉地块外，陈某一户在×镇×村未取得其他宅基地。

　　本院认为：

　　《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，杨镇政府对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。

　　程序上，《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被诉行为发生时有效的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号令）第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，杨镇政府在陈某针对《限期拆除决定书》申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限尚未届满的情况下就实施强制拆除行为，且在强制拆除时未依照前述规定制作笔录及物品清单。故，杨镇政府实施的强制拆除行为明显违反法定程序。

　　本案的争议焦点是杨镇政府将陈某所建房屋均按照违法建设予以拆除是否合法。对此，本院认为：

　　第一，《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。该条例第七十七条规定，未经批准使用宅基地进行村民住宅建设的，符合村庄规划的，乡、镇人民政府责令其补办审批手续；不符合村庄规划的，责令限期拆除；有租金收入的，没收租金收入，并处租金收入一倍的罚款。根据上述规定，农村建设项目依法应当取得规划许可。但是，基于村民住宅用于满足村民基本生活需要这一特殊性，行政法规同时要求行政机关应责令相对人补办手续。这一制度设计考虑了农村地区长期以来村民在宅基地上建房“重用地审批，轻规划审批”的历史沿革、实践情况，因此，意义重大。然而，本案中，杨镇政府并未责令陈某补办手续，而是径行要求陈某在1日内自行拆除，并在短时间内实施强制拆除行为，违反前述规定。

　　第二，与一般的违法占地建房行为不同，本案中，陈某已经取得涉案房屋所在地块的《集体土地建设用地使用证》。虽然该使用证中未填写文号、日期，亦未加盖有权机关印章，在形式上存在一定的欠缺，但该欠缺并非陈某造成的。因此，陈某取得《集体土地建设用地使用证》后基于对政府的信赖进行建设，具有一定的合理性。

　　第三，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。根据上述规定，杨镇政府是目前村民住宅用地的审核批准机关。在杨镇棚改项目启动后，杨镇政府针对陈某持有的存在问题的《集体土地建设用地使用证》，其作为审核批准机关，本应积极履行职责，完善手续，确保陈某一户的合法利益不受侵害。现杨镇政府在未完善相关手续的前提下径行拆除涉案建筑物存在以拆违代拆迁的嫌疑。

　　第四，村民在未取得规划许可手续的情况下在宅基地上建房是顺义区农村地区长期以来的普遍情况，绝非陈某一例。杨镇政府对此予以区别对待，不仅损害了政府公信力，而且置村民合法利益于不顾，不具有可取性。

　　综上所述，杨镇政府将涉案房屋全部按照违法建设予以拆除属于认定事实不清，主要证据不足，且其实施的强制拆除房屋及光伏发电设备的行为违反法定程序。因该行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

　　确认被告北京市顺义区杨镇人民政府于二〇二〇年九月五日强制拆除原告陈某在北京市顺义区×地区×村×路×号所建房屋、光伏发电设备的行为违法。

　　案件受理费五十元，由被告北京市顺义区杨镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

　　审　判　长　　刘琳琳

　　人民陪审员　　牛媛媛

　　人民陪审员　　李海苹

　　二〇二一年三月三十日

　　法官　助理　　张　汀

　　书　记　员　　强莉涵