上诉人俞润善、邹坚、程宇阳等诉上海市静安区规划和土地管理局建设工程规划许可一案

上海市第二中级人民法院

行 政 判 决 书

（2014）沪二中行终字第644号

　　上诉人(原审原告)俞润善。 
　　上诉人(原审原告)邹坚。 
　　上诉人(原审原告)程宇阳。 
　　上诉人(原审原告)吴雪君。 
　　上诉人(原审原告)王璇屏。 
　　委托代理人严晴。 
　　上诉人(原审原告)丁玮。 
　　委托代理人陈永洁。 
　　被上诉人(原审被告)上海市静安区规划和土地管理局。 
　　法定代表人徐蕙良。 
　　委托代理人黄虓，上海市捷华律师事务所律师。 
　　原审第三人上海兴海房产综合开发有限公司。 
　　法定代表人张君祥。 
　　委托代理人王志全，上海市金石律师事务所律师。 
　　委托代理人刘晓雷，上海市金石律师事务所律师。 
　　上诉人俞润善、邹坚、程宇阳、吴雪君、王璇屏、丁玮因建设工程规划许可一案，不服上海市静安区人民法院(2014)静行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人俞润善(兼其余五位上诉人的委托代理人)、邹坚、吴雪君，上诉人王璇屏的委托代理人严晴，上诉人丁玮的委托代理人陈永洁，被上诉人上海市静安区规划和土地管理局(以下简称“静安规土局”)的委托代理人黄虓，原审第三人上海兴海房产综合开发有限公司(以下简称“兴海公司”)的委托代理人刘晓雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 
　　原审认定，2011年11月18日，静安规土局核发了沪静建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》，建设单位兴海公司，建设项目名称静安区105地块就近安置动迁配套商品房，建设位置静安区常德路XXX号，建设规模37,880.2平方米(另地下室面积13,742.4平方米)。2012年5月17日，上海市静安区发展和改革委员会(以下简称“静安发改委”)向兴海公司作出《静安区发展改革委关于静安区105号地块就近安置配套商品房项目调整的批复》(静发改委［2012］37号)，其中明确：“一、同意该项目名称调整为静安区105号地块建设项目。……五、该项目房屋性质由就近安置配套商品房调整为普通商品房，5幢住宅楼中的3幢(即3、4、5号楼)用于受灾居民安置，其余2幢(即1、2号楼)锁定公共租赁住房用途。”2012年6月11日，静安规土局向兴海公司作出《关于同意变更105号地块〈建设工程规划许可证〉及其项目表建设项目名称的通知》(静规土业字［2012］11号)，同意将上述地块项目名称变更为“静安区105号地块建设项目(静安南洋家园)”，该通知作为沪静建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》的附件一并使用。同时，该《建设工程规划许可证》及建筑工程项目表均按更名后名称作了修改。 
　　2013年3月18日，静安规土局通过张贴建设项目平面图的方式，对沪静建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》的规划许可变更情况进行公示，期限为2013年3月18日－2013年3月23日。同年4月3日，静安规土局对俞润善等居民就变更规划许可提出的意见分别予以答复。同年4月10日，兴海公司向静安规土局提交《关于静安区105号地块建设项目(静安南洋家园)规划调整的申请报告》及调整的总平面图等相关材料。静安规土局会同相关部门审核后，于同年5月10日向兴海公司作出《关于同意变更静安区105号地块建设项目(静安南洋家园<建设工程规划许可证>及其附件的决定》(静规土业字［2013］11号)，同意对许可相关内容作如下变更：1、建设单位名称变更为兴海公司(原为上海兴海房产综合开发公司)；2、地上总建筑面积变更为37,309平方米(原37,880.2平方米)；3、其中计容积率面积变更为36,404平方米(原36,820平方米)，同时变更各建筑单体建筑面积及地上不计容积率面积；4、变更部分建筑的建筑高度；5、核发建设工程项目表(变更)，上述3、4点内容详见变更项目表，原建设工程项目表注销；6、新增变更附图一套。该决定与沪静建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》及此次变更附图、附件一起使用方可有效。同日，静安规土局对上述许可证上载明的相关内容进行修改。同年11月5日，静安规土局向兴海公司作出《关于同意“静安区105号地块建设项目(静安南洋家园)”项目调整的批复》(静规土业字［2013］20号)，同意将“静安区105号地块建设项目(静安南洋家园)”由就近安置动迁配套商品房调整为配套商品房和普通商品房(用地性质仍为住宅用地)，其中3、4、5号楼调整为普通商品房，1、2号楼用作公租房。2014年1月8日，俞润善等人通过政府信息公开申请获知，该建设项目性质发生改变。俞润善、邹坚、程宇阳、吴雪君、王璇屏、丁玮起诉要求撤销静安规土局于2010年5月10日作出的上述变更建设工程规划许可行为。 
　　原审另查明，2009年4月28日，上海市规划和国土资源管理局向上海市人民政府作出《关于<静安区江宁社区(C050201、C050202)控制性详细规划>013-2地块局部调整的请示》，要求对该地块进行调整：“在满足日照间距、建筑间距等相关条件的前提下，拟调整013-2地块规划容积率为3.0，可建建筑面积约48450平方米，建筑密度35%，建筑限高100米”。2009年8月19日上海市人民政府作出《关于同意静安区<江宁社区(C050201、C050202)控制性详细规划>013－2地块局部调整的批复》(沪府规［2009］84号，以下简称“《新控详规划》”)，“为支持保障性住房建设，……同意局部调整方案中013-2地块的规划控制指标。”兴海公司建设项目在013-2地块范围内。 
　　原审法院认为，根据《上海市城乡规划条例》(以下简称“《规划条例》”)第二十八条第二款的规定，静安规土局作为辖区内城乡规划主管部门依法具有核发、变更建设工程规划许可证的职权。《规划条例》第四十五条第一款规定，“建设单位、个人应当按照规划许可进行建设；确需变更的，必须向规划行政管理部门提出申请。规划行政管理部门受理后，应当会同相关部门进行审核。变更的内容不符合控制性详细规划或者村庄规划的，规划行政管理部门不得批准”。静安规土局在收到兴海公司的建设项目规划调整申请及相关材料后，经会同建交、发改、环保等职能部门审核后，依据《规划条例》第三十五条、第四十五条第一款的规定，作出变更建设工程规划许可的具体行政行为，程序符合法律规定。 
　　本案争议焦点在于：静安规土局对建设工程规划许可进行变更时，其核定的建筑面积、建筑间距、建筑密度等技术指标是否符合法律规定。俞润善等人认为，房屋性质调整后，建设工程规划许可相关技术指标应当适用普通商品房规划技术要求，而现在《许可证》核定的建筑面积、建筑间距、建筑密度等均不符合要求。静安规土局认为，虽然考虑到今后对该建设项目会作出调整，在2013年5月10日变更建设工程规划许可内容时，对建筑面积、建筑密度、容积率等具体指标均进行了优化，但当时该建设项目仍为配套商品房，仍应适用保障性住房规划技术要求。对此，原审法院认为，建设项目房屋性质的调整有可能对核定建设工程规划许可各项具体规划指标的标准产生影响，但并不代表房屋性质本身属于建设工程规划许可证的内容之一。本案中，建设工程规划许可内容变更在先，房屋性质调整在后，不能用后作出的行为评判先作出的行政行为是否合法。且根据《规划条例》第四十五条第一款的规定，审查建设工程规划许可行为合法与否的标准仍应看是否符合控制性详细规划及《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称“《技术规定》”)相关要求。结合本案静安规土局提供的证据及庭审查明事实，变更后的规划许可涉及各项具体规划指标均符合该建设项目所在地区现行有效的控制性详细规划(即《新控详规划》)及《技术规定》的要求。俞润善等人认为基于房屋性质变更为商品房就应当适用原控制性详细规划的主张不能成立，不予认可。对于建筑面积，《新控详规划》中核定的该地块建筑面积上限为48,450平方米，无论上述面积是否为计容面积，静安规土局此次核定的总建筑面积37,309平方米及其中计容面积36,404平方米，均远远小于48,450平方米，符合相关法律规定。对于建筑间距，双方当事人对于俞润善等人居住大楼和该建设工程3号楼属东西向垂直布置，且俞润善等人居住大楼高于3号楼均无异议。《技术规定》第二十三条、第二十七条均对居住建筑的建筑间距作出了规定，其中第二十七条第二款明确规定，“高层居住建筑与高、多、低层居住建筑的间距符合本条规定的，可不受第二十三条和第二十六条规定的限制”。因此，静安规土局适用《技术规定》第二十七条第一款第(三)项第2目的规定核定二者之间间距为35.1米，适用依据正确。至于俞润善等人提出的适用二十七条必须同时满足日照和间距两个条件的主张，从静安规土局提供的日照分析报告可以看出，俞润善等人居住大楼不属于该建设项目的客体范围，即该建设项目未对其居住大楼产生新的遮挡，俞润善等人居住大楼日照要求已经满足，故对其上述主张，不予采纳。对于建筑密度，在控制性详细规划有明确规定的情况下，应当先符合控制性详细规划要求，《新控详规划》规定的建筑密度不超过35%，而静安规土局现核定的建筑密度为28.6%，符合控制性详细规划的要求。另静安规土局认为，即使房屋性质调整后，现核定的建筑密度也符合按不同性质建筑换算后的建筑密度控制标准。原审法院认为，《技术规定》未对居住用房细分为保障性住房和普通商品房，鉴于本市对配套商品房等保障性住房作出了特别的规划技术规定，静安规土局参照《技术规定》第十六条规定的不同性质建筑间建筑容量计算方式换算出该建设项目建筑密度应不超过29.1%,并无不当。 
　　综上，俞润善等人要求撤销变更后的建设工程规划许可，事实依据和理由不足，难以支持。原审法院遂依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第四十九条第三款的规定，判决驳回俞润善、邹坚、程宇阳、吴雪君、王璇屏、丁玮的诉讼请求。判决后，俞润善、邹坚、程宇阳、吴雪君、王璇屏、丁玮不服，上诉于本院。 
　　上诉人俞润善、邹坚、程宇阳、吴雪君、王璇屏、丁玮上诉称：静安区105地块建设项目原先按照保障房名义违规进行建设，违反了《技术规定》的要求。2013年，该建设项目的性质调整为普通商品房，被上诉人没有按照普通商品房的相应规划技术指标来进行调整，建筑密度和容积率都不符合《技术规定》的要求。3号楼与上诉人居住建筑之间的建筑间距未满足《技术规定》第二十三条第二款的要求，侵犯了上诉人的通风采光权。保障性住房中不包括公租房，因此，为保障性住房所制定的《新控详规划》不能适用。原审判决错误，请求撤销原审判决，撤销被诉行政行为。 
　　被上诉人静安规土局辩称：该地块已经调整为普通商品房，但其中还存在着保障性住房，公租房是一种新类型的保障性住房。《新控详规划》被批准后，具有相应的法律效力，被上诉人所作的调整符合《新控详规划》的要求。关于上诉人居住建筑与3号楼的建筑间距，应按照《技术规定》第二十七条的规定来控制。原审判决正确，请求判决驳回上诉，维持原判。 
　　原审第三人兴海公司述称：被上诉人依据事实行使职权，请求驳回上诉，维持原判。 
　　本院经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。 
　　本院认为，被上诉人静安规土局作为沪静建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》的核发机关，有权对该行政许可进行变更。被上诉人在对建设工程规划许可作出变更前，以张贴建设项目平面图的形式对变更的内容进行了公示，听取周边居民的意见，并会同建交、环保等相关职能部门进行了审核，程序合法。被上诉人核发沪静建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建设工程规划许可证》以及本次对规划许可内容进行变更时，该地块的控制性详细规划为《新控详规划》。虽然静安区105地块建设项目房屋性质由就近安置配套商品房调整为普通商品房，但《新控详规划》并未被修改，且该建设项目中的1、2号楼仍作为公租房。因此，上诉人认为被上诉人不能适用《新控详规划》来核定容积率、建筑密度的主张，缺乏事实证据和法律依据，本院不予采信。关于建筑间距的控制问题，原审判决中已经充分予以阐述，本院不再赘述。上诉人认为其居住建筑不在系争建设项目日照分析的客体建筑范围内，故不能适用《技术规定》第二十七条来控制建筑间距的主张，缺乏法律依据，本院亦不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下： 
　　驳回上诉，维持原判。 
　　上诉案件受理费人民币50元，由上诉人俞润善、邹坚、程宇阳、吴雪君、王璇屏、丁玮负担。 
　　本判决为终审判决。

审　判　长　　李金刚
代理审判员　　田　华
代理审判员　　张晓帆

二○一四年十二月二十六日

书　记　员　　沈　倪

　　附：相关的法律条文 
　　《中华人民共和国行政诉讼法》 
　　第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 
　　(一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；