陈甲、陈乙、曹某某等诉上海市规划和国土资源管理局撤销建设工程规划许可一案

上海市第二中级人民法院

行政判决书

（2010）沪二中行终字第64号

　　上诉人(原审原告)陈甲。

　　上诉人(原审原告)曹某某。

　　两上诉人共同委托代理人邬某某。

　　两上诉人共同委托代理人马某某。

　　上诉人(原审原告)陈乙。

　　委托代理人马某某。

　　上诉人(原审原告)王甲。

　　被上诉人(原审被告)上海市规划和国土资源管理局。

　　法定代表人冯某某，上海市规划和国土资源管理局局长。

　　委托代理人胡甲，上海市规划和国土资源管理局工作人员。

　　委托代理人王乙，上海市规划和国土资源管理局工作人员。

　　原审原告李某某。

　　原审第三人上海阳名大酒店有限公司。

　　法定代表人胡乙，上海阳名大酒店有限公司董事长。

　　委托代理人王健，上海市段和段律师事务所律师。

　　上诉人陈甲、曹某某、陈乙、王甲因建设工程规划许可一案，不服上海市黄浦区人民法院(2009)黄行初字第219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈甲、曹某某及其委托代理人马某某、邬某某，上诉人陈乙及其委托代理人马某某，上诉人王甲，被上诉人上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)的委托代理人胡甲、王乙，原审第三人上海阳名大酒店有限公司(以下简称阳名公司)的委托代理人王健到庭参加诉讼。原审原告李某某经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。

　　原审认定，陈甲、陈乙、曹某某、王甲、李某某系本市恒丰路某号地块邻近居民。2001年5月22日，阳名公司(原名上海国中酒店有限公司)通过竞价拍卖取得本市恒丰路某号地块的国有土地使用权，拍卖成交确认书载明：闸北区恒丰路某号地块面积为4,902平方米，土地用途为综合楼(办公、旅馆)。2004年7月13日，原上海市房屋土地资源管理局向阳名公司核发沪房地闸字(2004)第016356号《房地产权证》，登记的恒丰路某号地块的宗地面积为4,902平方米，使用权来源为出让，用途为综合(办公、旅馆)。2007年2月13日，上海市闸北区发展和改革委员会核发闸发改投[2007]5号《关于恒丰路某号地块商办楼项目可行性研究报告的批复》，同意阳名公司在恒丰路某号地块建设商办楼，项目建设用地面积约4,631平方米(以实测为准)，建设的主要内容为新建办公楼、商业用房及其他配套公建用房。同年9月7日，原上海市城市规划管理局核发沪规地(2007)00070911E01376号《建设用地规划许可证》，作出恒丰路某号地块阳名公寓式办公楼的建设用地规划许可，确认基地面积约4,902平方米(以实测为准)，建设用地规划性质为公共设施用地，建设工程性质为商业、办公，并要求按规划要求，确保沿光复路10米宽的公共绿带。2007年12月29日，原上海市城市规划管理局作出沪规方(2008)00080107D00028号《关于“阳名公寓式办公楼”工程设计方案的批复》，同意项目基地面积为4,902平方米。该批复后因时效超过而自行失效。2009年1月9日，上海市闸北区环境保护局作出闸环保许[建审]决字[2009]第3号《建设项目环境影响报告表审批意见》，原则同意环境影响报告，并要求该项目仅为办公用房，不设餐饮、娱乐场所等设施。同年3月26日，上海嘉定规划设计院有限公司为该项目出具《建设项目日照分析报告》，结论为项目建设后，未新增不能满足住宅日照标准的窗户。同年3月30日，上海协力岩土工程勘察有限公司受阳名公司委托进行工程测量，出具上海阳名大酒店有限公司《工程测量成果报告》，测得项目占地面积为4,901.552平方米。之后，经优化后的该工程设计方案进行了公示。2009年4月29日，市规土局对该项目公示后的工程设计方案核发了沪规方闸(2009)DA31000820090019《关于阳名公寓式办公楼工程设计方案的批复》，同意项目基地面积为4,902平方米(其中沿光复路10米宽绿带，按50%比例计入建设基地，折算后的建设基地面积约4,631平方米)；建筑面积为21,414平方米，其中地上14,798平方米，地下6,616平方米；建设用地规划性质为公共设施用地；建筑工程性质为办公；容积率3.2(按折算后的建设基地面积计);建筑密度29.3%；绿地率31%等。2009年5月15日，上海市城乡建设和交通委员会作出沪建交[2009]616号《关于闸北区恒丰路某号地块商办楼项目初步设计的批复》，同意该工程设计方案。同年6月4日，上海协立设计审图有限公司为该项目的施工图设计文件出具《审查合格书》，并通过消防备案。同年6月11日，上海市公安局交警总队作出《建筑工程交通设计审核通知书》，同意该项目的施工图设计。同年6月15日，上海市绿化和市容管理局作出沪绿容许[2009]216号《关于阳名公寓式办公楼项目配套绿化的审核意见》，批准送审的绿化分析图所示绿化布局，同意该项目配套绿地面积1,426平方米，绿地率31%，并要求按规划确保光复路10米宽的公共绿带。同年6月16日，上海市闸北区卫生局作出闸卫建项发字(2009)第000029号《关于上海阳名大酒店有限公司阳名公寓式办公楼项目施工设计的审核意见》，同意该项目建设。同年6月17日，上海市闸北区民防办公室对该项目作出《民防工程建设(建设工程规划许可证阶段)核定单》，同意该项目办理相关申请建设工程规划许可证手续。

　　2009年6月16日，阳名公司填写了《建设工程规划许可证申请表》，并提交了相关审核批准文件向市规土局申请建设工程规划许可，市规土局经审核于同月19日向其核发了沪规建闸(2009)FA31000820090059号《建设工程规划许可证》，许可阳名公司在本市闸北区恒丰路某号建设阳名公寓式办公楼。陈甲不服上述核发建设工程规划许可证的具体行政行为，直接向法院提起行政诉讼，要求撤销该具体行政行为。王甲、陈乙、曹某某、李某某等四人不服上述具体行政行为，提起行政复议，复议机关上海市人民政府于2009年10月15日作出沪府复决字(2009)第329号《行政复议决定书》，维持该建设工程规划许可。该四人于同年10月28日收到行政复议决定后，于同年11月9日向原审法院提起行政诉讼，起诉要求撤销被诉具体行政行为。

　　原审法院认为，市规土局作为本市城市规划、土地行政主管部门，具有依法核发本市苏州河两岸区域项目建设工程规划许可证的行政职权。市规土局依照阳名公司提交的核发建设工程规划许可证的申请、建设用地规划许可证、工程设计方案的批复以及环保、交通、卫生、民防、绿化和市容、交警、消防等部门的审核意见和备案情况，经审核，在法定工作日25天的审核期限内向阳名公司核发了《建设工程规划许可证》，符合相关程序规定。相关工程设计方案的公示程序亦无不当。该建设项目土地使用权面积应以合法、有效的房地产权证为依据，沪房地闸字(2004)第016356号《房地产权证》载明该项目宗地面积为4,902平方米，与土地使用权拍卖成交确认书载明的面积一致，也与《工程测量成果报告》的实测结果相印证，规划文件确认该项目土地使用权面积为4,902平方米并无不当。市规土局作为规划管理部门适用规划法律规范核发建设工程规划许可证，依照《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《规划管理技术规定》)第六条的规定，商业、办公用地属于公共设施用地范畴，市规土局并未改变项目用地性质。《规划管理技术规定》第五十四条规定：“中心城范围内，沿城市道路两侧的公共绿地，由开发单位实施的，可按50%比例纳入建筑基地面积，且增加的建筑面积不得超过核定建筑面积(原建筑基地面积乘以核定建筑容积率)的20%。”本案所涉的建设工程项目包括沿光复路10米宽绿化带(184e-06地块)，依据上述规定，绿化带面积按照50%比例计入建筑基地面积，折算后的基地面积为4,631平方米，该基地面积乘以容积率3.2后得出的可建造的地上建筑面积为14,819.2平方米，而市规土局许可的地上建筑面积为14,798平方米，符合规划技术规定。绿化带面积按照50%比例计入建筑基地面积后增加的建筑面积也未超过核定建筑面积的20%。该项目规划的建筑密度、绿化率、容积率等均无不当。经审查，规划建设工程项目建设后未新增不能满足住宅日照标准的窗户，该项目与陈甲等居住房屋之间的间距也均符合《规划管理技术规定》相关条款的规定。至于陈甲等所称深基坑施工以及该建设对其房屋可能产生实际损害等问题，并非市规土局核发建设工程规划许可审核范畴，不属本案合法性审查范围。但市规土局作为本市规划行政管理部门，自应与市民就民生问题作良性互动；阳名公司作为建设单位，更应妥善回应相邻方对其自身安全及其他权益之合理关切。

　　综上所述，被诉建设工程规划许可认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。陈甲等要求撤销被诉建设工程规划许可的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持市规土局于2009年6月19日向阳名公司核发沪规建闸(2009)FA31000820090059号《建设工程规划许可证》的具体行政行为。判决后，陈甲、曹某某、陈乙、王甲不服，上诉于本院。

　　上诉人陈甲、曹某某、陈乙、王甲上诉称：被上诉人认定建筑基地面积错误，事实上没有4,902平方米，并且公共绿地面积出现了三个不同的数字，故被上诉人现认定用以计算建筑容积率的基地面积为4,631平方米，与事实不符；依据《土地利用现状分类》(GB/T21010－2007)的规定，公共设施用地(编码086)是指用于城乡基础设施的用地，包括给排水、供电、供热、供气、邮政、电信、消防、环卫、公用设施维修等用地。被上诉人现在公共设施用地上许可建造公寓式办公楼，与建设用地性质不符；被上诉人公示规划设计方案的时间不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定，未满三十天，且未应上诉人等居民的要求召开听证会。被上诉人认定事实不清，对建设项目和用地性质认定有误，程序违法，请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审时的诉讼请求。

　　被上诉人市规土局辩称：被上诉人依据原审第三人持有的房地产权证认定建设基地面积为4,902平方米；根据规定，其中公共绿地的一半面积用来计算容积率，故被上诉人认定用来计算容积率的基地面积为4,631平方米。该基地容积率的上限为3.2，可许可建造的建筑面积为14,819平方米，与控制性详细规划中的14,818平方米相印证。被上诉人现许可的地上建筑面积为14,798平方米，符合上述要求；被上诉人依据规划设计方案公示的相关规定进行了公示，程序合法；依据规划上对用地类别的划分，公共设施用地中包含了商业办公用地，允许建造商业、办公建筑，上诉人所引用的用地类别划分标准不适用于本案。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人阳名公司述称：关于用地面积，原先的图纸上已经注明，应按原先测量的为准；原审第三人按照规定提交了相关材料，被上诉人的审核符合法律规定。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明，原审认定的事实清楚。以上事实，由被上诉人市规土局在一审中提供并经庭审质证的《土地使用权拍卖成交确认书》及《企业名称变更核准通知书》、沪房地闸字(2004)第016356号《房地产权证》、上海市闸北区发展和改革委员会闸发改投[2007]5号《关于恒丰路某号地块商办楼项目可行性研究报告的批复》、沪规地(2007)00070911E01376号《建设用地规划许可证》、沪规建[2007]928号《关于核发恒丰路某号地块项目(阳名公寓式办公楼)的通知》及所附图纸、该建设项目《工程测量成果报告》、沪规方(2008)00080107D00028号《关于“阳名公寓式办公楼”工程设计方案的批复》及所附图纸、阳名公寓式办公楼方案总平面图公示、公示见证单及公示照片、沪规方闸(2009)DA31000820090019《关于阳名公寓式办公楼工程设计方案的批复》及所附图纸、上海市城乡建设和交通委员会沪建交[2009]616号《关于闸北区恒丰路某号地块商办楼项目初步设计的批复》、《建设项目日照分析报告》、经消防备案的《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》、上海市闸北区环保局闸环保许[建审]决字[2009]第3号《建设项目环境影响报告表审批意见》、上海市绿化和市容管理局沪绿容许[2009]216号《关于阳名公寓式办公楼项目配套绿化的审核意见》、上海市闸北区民防办公室《民防工程建设(建设工程规划许可证阶段)核定表》、上海市公安局交警总队所作《建筑工程交通设计审核通知书》、上海市闸北区卫生局所作闸卫建项发字(2009)第000029号《关于上海阳名大酒店有限公司阳名公寓式办公楼项目施工设计的审核意见》、《建设工程规划许可证申请表》、沪规建闸(2009)FA31000820090059号《建设工程规划许可证》(附建设工程项目表、图纸)、沪府[2008]83号上海市人民政府《关于原则同意的批复》及附图、沪府[2006]104号上海市人民政府《关于原则同意的批复》及附图等证据予以证实，本院予以确认。

　　本院认为，被上诉人市规土局对本市苏州河两岸的建设工程，具有核发建设工程规划许可证的法定职权。本案所涉建设工程，位于苏州河滨河地区规划范围内，由被上诉人核发建设工程规划许可证，符合法律规定。依据沪府[2008]83号上海市人民政府《关于原则同意的批复》及所附图表，本案所涉地块允许建造的建筑面积为14,818平方米。被上诉人现许可建造的地上建筑面积为14,798平方米，符合控制性详细规划的要求。被上诉人依据原审第三人持有的房地产权证，认定建筑基地面积为4,902平方米，该面积与《工程测量成果报告》中认定的面积相吻合。被上诉人依据《规划管理技术规定》对建设用地类别进行界定，控制性详细规划中对用地性质也是按照《规划管理技术规定》予以分类，因此，对公共设施用地的含义，应根据《规划管理技术规定》来确定。被上诉人现许可建造公寓式办公楼，符合《规划管理技术规定》的要求。上诉人以《土地利用现状分类》(GB/T21010－2007)的规定作为依据，认为被上诉人许可建造的建设工程性质与用地性质不符的主张，本院不予采纳。被上诉人在审核颁发被诉建设工程规划许可证之前，依据规定对建设工程设计方案进行了公示。上诉人所引用的《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条，是指对城乡规划草案的公告时间，并不适用于建设工程规划设计方案的公示。原审第三人向被上诉人申请颁发建设工程规划许可证时，提交了用地文件、项目可行性研究报告以及消防、环保、绿化、卫生、交通等相关主管部门的审核同意文件，并提供了日照分析报告。被上诉人据此作出被诉具体行政行为，程序合法。被上诉人许可建造的阳名公寓式办公楼与相邻建筑的建筑间距符合《规划管理技术规定》的要求，经日照分析，对相邻建筑的日照影响符合《规划管理技术规定》的要求。

　　综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审法院判决维持被诉具体行政行为，并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　上诉案件受理费人民币50元，由上诉人陈甲、王甲、陈乙、曹某某负担。

　　本判决为终审判决。

审 判 长 李金刚

代理审判员 沈亦平

代理审判员 姚倩芸

二○一○年三月二十六日

书 记 员 何 梅