王俊敏等21人诉上海市宝山区规划和土地管理局撤销工程规划许可证一案

上海市第二中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2013）沪二中行终字第653号

　　上诉人诉讼代表人(原审原告)王俊敏。

　　上诉人诉讼代表人(原审原告)姚大为。

　　上诉人诉讼代表人(原审原告)胡婉珍。

　　上诉人诉讼代表人(原审原告)陈唯维。

　　上诉人的共同委托代理人张讷，上海市协力(无锡)律师事务所律师。

　　被上诉人(原审被告)上海市宝山区规划和土地管理局。

　　法定代表人邵雷明。

　　委托代理人庄英，上海殷实律师事务所律师。

　　委托代理人徐文柏。

　　原审第三人大华(集团)有限公司。

　　法定代表人金惠明。

　　委托代理人刘炘，上海市君悦律师事务所律师。

　　上诉人王俊敏等21人因建设工程规划许可一案，不服上海市宝山区人民法院(2013)宝行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审认定，1998年11月23日，上海市宝山区民防办公室作出《关于大场大华二村文华苑绿化中心下建造人防工事的复函》，同意上海大华(集团)有限公司(以下简称大华公司)在文华苑绿化中心下建造两座人防工事，总建筑面积为5,000平方米。1998年12月7日，原上海市宝山区计划委员会作出《关于新建大华二村文华苑人防工事项目可行性研究报告批复》，同意大华公司按区人防办的意见在大华二村文华苑小区内建造两座人防工事。1998年12月29日，上海市民防办公室审核通过大华公司递交的文华苑人防地下车库防空地下室施工设计图纸。1998年12月18日，大华公司与原上海市房屋土地管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，约定大华公司以出让方式取得宝山区大场镇大华新村01街坊01丘地块，总面积为143,517平方米的国有土地使用权。1999年2月14日，大华公司又取得上述土地编号为(1999)沪府土书第0003号建设用地批准书。1999年5月25日，大华公司为在上述土地范围内进行文华苑五期住宅项目建设，向原上海市宝山区城市规划管理局报送建设工程设计方案，并经审核通过。根据沪宝建(99)0122号、0173号建设工程规划许可证所附文华苑五期总平面位置图的标注，两个地下汽车库位置分别位于两块集中绿地的地下，文华苑小区(不包括保留用地、原有住宅用地)的主要技术经济指标中停车位数为369个。后大华公司在未申请办理建设工程规划许可证的情况下建造了上述两个地下汽车库，并于2001年竣工，通过了消防验收、民防工程质量核验等。文华苑小区五期于2001年交房时，共有地面停车位176个。

　　2009年5月20日，上海市宝山区规划和土地管理局(以下简称宝山规土局)以大华公司无建设工程规划许可证擅自在文华苑小区内建造1号和2号民房地下车库为由，对大华公司作出行政处罚决定。2009年5月26日，大华公司就大华新村文华苑住宅小区配建地下民防车库项目向宝山规土局申请建设工程规划许可证，并提交了有关材料。宝山规土局于当日受理后，经审查，于2009年6月10日核发沪宝建(2009)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证，许可大华公司建造位于上海市宝山区大场镇新沪路1099弄，建设规模计5316平方米的文华苑小区地下民防车库。王俊敏等21人不服，起诉要求判决撤销宝山规土局核发沪宝建(2009)FAXXXXXXXXXXXXXX号建设工程规划许可证的行政行为。

　　原审法院认为，宝山规土局作为本行政区域城市规划工作的主管部门，依法具有核发建设工程规划许可证的执法主体资格。宝山规土局受理大华公司申请后，在法定期限内核发建设工程规划许可证，程序合法。本案系因大华公司未取得建设工程规划许可证进行建设，宝山规土局要求大华公司限期改正而产生的行政许可行为，故系争地下车库是否符合相关法律规定的可补办建设规划许可证的条件属本案审查要件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处一定数额罚款。但法律未明确具体哪些情形属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形。原上海市城市规划管理局《关于执行〈中华人民共和国城乡规划法〉第六十四条有关规定的实施意见》(沪规查[2008]371号)是对上位法的进一步明确，内容与上位法并无抵触，宝山规土局在执法中予以参照并无不妥。本案中，系争地下车库的前期选址、用地等手续规范且完备，具备最终有效规划设计方案批复，其建造亦符合方案批复要求，且施工图纸、工程质量、消防等亦通过有关主管部门的审核、验收。故宝山规土局认定该建设项目符合“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，准予补办建设工程规划许可证，并无不当。需要指出的是，对于大华公司未取得建设工程规划许可证建设系争地下汽车库的行为，宝山规土局应当在对文华苑小区地上建筑竣工验收时就已发现，并应当及时根据当时的法律法规责令其限期改正，但宝山规土局未及时予以处理，存在不当，需要在今后的工作中加以改进。至于王俊敏等21人提出宝山规土局单独为地下车库颁发建设工程规划许可证，属于化整为零、重复规划，且大华公司提交的材料已经失效，也未公示建设工程规划设计方案等诉称意见，因本案属于补发建设工程规划许可证行为，不存在化整为零、重复发证的事实；对是否符合补办条件应以项目建设前的原始材料为依据；且补证时系争车库早已竣工并投入使用，并非新建、改建、扩建项目，无需公示建设工程规划设计方案，故对上述诉称意见，均不予采信。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回王俊敏等21人的诉讼请求。判决后，王俊敏等21人不服，上诉于本院。

　　上诉人上诉称：1999年大华公司在办理文华苑小区整体的建设工程规划许可时，规划设计方案中已经包含了涉案的两个地下车库，民防、消防、交通等验收文件中也证明地下车库已经过规划，被诉的建设工程规划许可行为属于重复规划；当时的规划中共有369个停车位，包括地下停车位193个，原审判决遗漏了该节重要事实；2009年大华公司申请核发系争建设工程规划许可证所提交的材料均为1999年文华苑小区整体规划的材料，并未针对地下车库提供相关材料，且其中许多材料已过有效期，被诉建设工程规划许可行为证据不足；被上诉人未依法公示涉案地下车库的规划设计方案，程序违法。综上，被诉建设工程规划许可行为使大华集团侵占了本应属于全体小区业主所有的涉案地下车库，侵犯了上诉人的合法权益。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销被诉建设工程规划许可行为。

　　被上诉人宝山规土局以书面形式辩称：本案中大华公司未取得建设工程规划许可证进行地下车库建设，考虑到该地下车库前期选址、用地等手续规范，具备有效的规划设计方案批复，其建造亦符合设计方案的要求，且经过消防、民防等相关主管部门的审核验收，故被上诉人认定其属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所规定的可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。系争的建设工程规划许可证即是被上诉人责令大华公司限期改正后予以补发的，不存在重复发证，化整为零的事实。认定是否符合补证条件的依据是项目建设前的原始材料，故不存在文件过期失效问题，也不需要公示规划设计方案。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人大华公司述称：涉案地下车库已经建成，被诉建设工程规划许可是补证行为，非新建工程的发证行为，不需要再公示规划设计方案。文华苑小区是整体规划设计，但具体的建设内容可分别独立申请建设工程规划许可证。涉案地下车库虽然在规划设计方案中已经存在，但在当时建设时并未取得建设工程规划许可证，不存在重复发证，上诉人以民防、消防、交通等部门的行政行为来认定涉案车库已经核发过建设工程规划许可证，缺乏依据。涉案车库符合补办建设工程规划许可证的要求，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。

　　本院认为，被上诉人宝山规土局具有作出建设工程规划许可的职权。本案中，涉案地下车库在文华苑小区2001年竣工时已经建成，通过了消防、民防工程质量核验并已实际投入使用，但在建设时并未取得建设工程规划许可证。被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令大华公司采取改正措施。被上诉人于2009年向原审第三人大华公司颁发系争的建设工程规划许可证，即系依据上述规定采取改正措施所补发。涉案地下车库具备了选址、项目可行性研究报告等批准手续，经批准的文华苑小区建设工程规划设计方案及相关附图中均包含建设涉案地下车库的内容，并通过了消防、交通等主管部门的审核。因此，涉案地下车库具备了颁发建设工程规划许可证的实质条件，被上诉人据此认定涉案地下车库的违法建设属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并向大华公司作出被诉建设工程规划许可，认定事实清楚，适用法律正确。因涉案地下车库早已经建成并投入使用，再公示建设工程规划设计方案无实质意义，上诉人认为程序违法，缺乏法律依据。上诉人认为涉案车库已经颁发过建设工程规划许可证，被上诉人系重复发证的主张，与客观事实不符，本院不予采信。因被诉行政行为系补证行为，认定涉案车库是否符合补证条件应以其建设时的材料作为判断依据，上诉人认为被上诉人所依据的材料已经失效，证据不足的观点，缺乏法律依据。涉案地下车库由大华公司建设，被上诉人向大华公司补发建设工程规划许可证，法律后果为确定了地下车库建设行为的合法性，至于上诉人所称的涉案地下车库的权利归属事宜，并非由被诉建设工程规划许可行为所确定。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　上诉案件受理费人民币50元，由上诉人王俊敏等21人负担。

　　本判决为终审判决。

　　附其他上诉人身份情况：

　　上诉人(原审原告)陈力。

　　上诉人(原审原告)张蓉芳。

　　上诉人(原审原告)余虹。

　　上诉人(原审原告)高招琴。

　　上诉人(原审原告)张建平。

　　上诉人(原审原告)鲁华岗。

　　上诉人(原审原告)胡颖。

　　上诉人(原审原告)邱时君。

　　上诉人(原审原告)孙超。

　　上诉人(原审原告)吴礼鹏。

　　上诉人(原审原告)岑友富。

　　上诉人(原审原告)徐银妹。

　　上诉人(原审原告)王建军。

　　上诉人(原审原告)朱嵘。

　　上诉人(原审原告)严俭。

　　上诉人(原审原告)刘铭。

　　上诉人(原审原告)邢美兰。

　　审　判　长　　李金刚

　　代理审判员　　田　华

　　代理审判员　　张晓帆

　　二○一四年二月十九日

　　书　记　员　　沈　倪