刘某诉滕州市发展和改革局项目立项行政诉讼案判决书

山东省枣庄市台儿庄区人民法院

行 政 判 决 书

(2008)合行初字第**号

原告刘某某，男，汉族，1948年7月29日出生，住滕州市新兴北路**号。

原告高某某，女，汉族，1949年7月8日出生，住滕州市新兴北路**号(系原告刘某某之妻)。

被告滕州市发展和改革局

法定代表人王某某，局长。

第三人滕州市**房地产综合开发公司。

法定代表人王某某，经理。

委托代理人任某某，滕州市**房地产综合开发公司工作人员。

原告刘某某、高某某不服滕州市发展和改革局城建行政许可行为向枣庄市中级人民法院提起行政诉讼。经枣庄市中级人民法院指定，本院于2008年2月18日依法受理了本案，并于同年2月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2008年3月24日公开开庭审理了本案。原告刘某某及其委托代理人、被告的委托代理人王某某及第三人的委托代理人任某某到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院(2008)鲁法行复字第40号批复批准，本案审理期限延长至2008年7月18日。本案现已审理终结。

2007年3月14日，被告因滕州市新兴北路改造作出了滕发改字[2007]24号文件，核准了第三人的新兴北路改造工程(唐人街-尚河御园)项目。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

1、山东省发展和改革委员会《关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》(鲁计投资[2004]1428号);

2、中共山东省委、山东省人民政府《关于在新的起点上推进县域经济又快又好发展的意见》(鲁发[2006]13号)

3、中共山东省委、山东省人民政府《关于加快县域经济发展的意见》(鲁发[2003]25号);

4、第三人《关于申请<新兴北路改造工程(唐人街-尚河御园)项目>开发计划的报告》;

5、第三人尚河御园工程项目可行性研究报告;

6、第三人营业执照及资质证书;

7、第三人建设项目选址意见书;

8、第三人与滕州市国土资源局签订的国有土地使用权挂牌出让成交确认书;

9、建设项目环境影响报告表二份;

10、第三人建设工程气象灾害风险评估审批书;

11、第三人关于呈报《新兴北路改造工程(唐人街-尚河御园)项目可行性研究报告》的报告;

12、滕州市尚河御园规划设计方案说明书;

13、滕州市尚河御园规划总平面图、综合管线图、竖向图、定位图;

14、受理通知书、建设项目审核表、文件呈批表。

其中，证据1、2、3证明被告职权合法，证据4至13证明具体行政行为有事实证据，证据14证明具体行政行为程序合法。

原告诉称，1、在执法主体及权限上，被告对涉案项目不具备审批权限，属无权或越权行政;2、在程序上，被告未组织听证，且行政许可行为是依申请而实施的行政行为，本案被告未提供第三人的申请书;3、被告在作出核准意见时，缺少国土部门的项目用地预审意见书和项目拆迁所需要的年度计划及安置房屋年度建设计划，综上，被告的具体行政行为侵害了原告的合法权益，请求法院依法确认该具体行政行为违法。同时，原告除对被告的所举证据4、11、13无异议外，对被告的其他证据提出以下质证意见，1、对证据1、2、3异议认为三份证据为规范性文件，不能作为被告行使职权的依据;2、对证据6异议认为第三人的营业执照在向被告提出申请时未依法进行年检，第三人不具备从事民事活动的主体资格;对证据8异议认为成交确认书未在规定的期限内签订土地出让合同，确认书无效，因此，第三人不符合申请条件;3、对证据5、9、10、12异议认为，缺乏相关机构及人员的资质证明，亦无相关从业人员的签章，内容和形式不完备，不具有合法性;对证据7异议认为，缺乏附图，项目四至不明，内容及形式不合法;5、对证据14异议认为，受理通知书文号有改动，许可事项超出了第三人的申请范围。

第三人对被告出具证据的真实性、合法性、与本案的关联性均无异议。

被告辩称，1、在没有法律规定的情况下，企业建设项目可由规范性文件进行规定，因此被告执法主体合法;2、第三人是否对营业执照进行年检，并不影响其申请人的主体资格;土地确认书即为国土部门的预审意见，第三人申请时不必提供合法的土地使用权证书;3、有关证据缺乏部分资料并不否定其效力。综上，被告的行政许可职权合法，程序内容合法且符合法律及有关规范性文件的规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

原告还向本院提供了以下证据：1、原告被拆除房屋的土地使用权证;2、原告被拆迁房屋的房屋所有权证;3、被告滕发改字[2007]24号文件。

被告及第三人对原告提供的证据均无异议。

经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告提供的依据1、2、3不违反法律、行政法规的规定，合法、有效、合理、适当，本院予以采信;被告提供的其他证据及原告提供的证据客观事实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。其中，原告对被告的证据6、8、5、9、10、12异议较大，对于证据6，国家工商行政管理局《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第六十三条第一款第(十)项规定：不按规定报送年检报告书、办理年度检验的，处以非法所得额3倍以下的罚款，但最高不得超过3万元，没有非法所得的，处1万元以下的罚款，并限期办理年度检验;拒不办理的，吊销营业执照，因此，原告关于第三人未依法年检，不具备民事活动的主体资格的异议不能成立，本院对该证据予以采信;对于证据8，该证据来源真实，与本案具有关联性，但原告对其效力问题异议较大，本院认为该确认书是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的规定，依法成立有效，该确认书虽在执行中可能存在某些问题，但不能因此否定其效力，因而应当确认为有效证据;对于证据5、9、10、12，根据现有材料，基本能够认定相关机构及人员的资质证明，并有相关人员的盖章，因此原告关于内容及形式不合法的异议不能成立，因此本院确认其为有效证据。

上述有效证据可以确认如下事实：2007年3月12日，第三人向被告提交了项目申请报告、城市规划行政主管部门出具的建设项目选址意见书、国有土地使用权挂牌出让成交确认书、建设项目环境影响评价等有关文件，申请核准其新兴北路改造工程(唐人街-尚河御园)项目。被告在审查了上述有关材料的基础上，于同年3月14日作出滕发改字[2007]24号文件，核准了第三人的新兴北路改造工程(唐人街-尚河御园)项目。

本院认为，

一、关于行政主体及权限问题。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定：规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。国家发展和改革委员会《企业投资项目核准暂行办法》第二条第二款规定：地方政府投资主管部门是指地方政府发展改革委(计委)和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委(经委)。因此，被告具有对企业投资建设实行核准的行政职权。被告提供的证据2第四条第一项规定：对30个经济强县(市、区)，原需经省辖市核准和备案的项目，原则上调整为由县(市、区)核准和备案。证据3则将滕州市定为山东省30个经济强县之一。因此，被告具有核准涉案项目的权限，原告关于被告对涉案项目不具备审批权限，属无权或越权行政的辩解不能成立，本院不予采信。

二、关于第三人向被告提交的材料是否齐备、合法的问题

1、根据国家发展和改革委员会《企业投资项目核准暂行办法》第六、第八条规定，企业投资项目申报应提交以下材料：(一)项目申请报告;(二)城市规划行政主管部门出具的城市规划意见;(三)国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见;(四)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见;(五)根据有关法律法规应提交的其他文件。山东省发展和改革委员会《关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》亦作了类似规定。本案中，第三人向被告提交了被告所列证据的证据4至13，虽然被告在审查时由于把关不严，以致在第三人营业执照年检、国有土地使用权挂牌出让成交确认书执行、文书填写和改动等方面存在瑕疵，但仍基本符合上述有关规定。

2、关于滕州市国土资源局与第三人签订的“国有土地使用权挂牌成交确认书”，是否可以视为国家发展和改革委员会《企业投资项目核准暂行办法》第八条第(三)项规定的“国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见”法律没有统一规定，在一定意义上可理解为土地行政主管部门同意用地申请人使用国有土地的证明。涉案土地属城市规划区内的国有土地，国有土地成交确认书的签订，意味着滕州市国土资源局代表市政府同意第三人使用国有土地，该“确认书”可以视为“国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见”。

三、行政许可程序问题。被诉具体行政行为是行政许可行为，应当适用《行政许可法》的相关规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案涉及项目一旦核准建设，必然导致该地区大面积房屋拆迁，应当属于“申请人与他人之间重大利益关系”的情形，被告在作出核准意见之前应当告知包括原告在内的所有住户听证的权利，被告未履行告知义务，在许可程序上违法。

综上，被告所作出的行政许可行为基本符合法律规定，但在许可程序上未履行听证告知义务，造成该许可行为违法。鉴于本案案情，被告对第三人的行政许可行为已经实施，涉案地区房屋已被拆除，该许可行为已不具有可撤销内容，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或无效判决”的规定，应当依法确认被告的行政许可行为违法。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定，判决如下：

确认被告滕州市发展和改革局以滕发改字[2007]24号文件核准了第三人滕州市城郊房地产综合开发公司新兴北路改造工程(唐人街-尚河御园)项目具体行政行为违法。

案件受理费人民币一百元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于枣庄市中级人民法院。

审 判 长 刘某某

审 判 员 张某某

审 判 员 孙某某

二00八年七月八日

书 记 员 相 某