王志斌等十九人与合肥市城乡建设委员会一审行政判决书

安徽省合肥市蜀山区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）蜀行初字第00027号

原告：王志斌等十九人（原告名单及身份情况详见附录）。

上述原告共同诉讼代表人：王志斌。

上述原告共同委托代理人：何宗发，安徽天瑞律师事务所律师。

上述原告共同委托代理人：何宗友，安徽天瑞律师事务所律师。

被告：合肥市城乡建设委员会，住所地安徽省合肥市庐阳区。

法定代表人：常先米，主任。

委托代理人：沈国宝，合肥市城乡建设委员会质量安全处副处长。

委托代理人：桂冰，安徽世邦律师事务所律师。

第三人：合肥市蜀山区南岗镇人民政府，住所地合肥市蜀山区。

法定代表人：沙勇，镇长。

委托代理人：朱勇，安徽华人律师事务所律师。

委托代理人：王新超，安徽华人律师事务所律师。

原告王志斌等十九人不服被告合肥市城乡建设委员会建筑工程竣工验收备案行为向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月28日立案后，因合肥市蜀山区南岗镇人民政府（以下简称南岗镇政府）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2015年7月13日公开开庭审理了本案。原告王志斌、魏恩贵、李燕如、吴金荣、许勇、韦贵林、李林、韩光元、熊自丰、余友、童胜柱、刘克友、代世有、魏恩富、骆念武、李孝成等16人及委托代理人何宗友，被告合肥市城乡建设委员会委托代理人沈国宝、桂冰，第三人南岗镇政府委托代理人朱勇、王新超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年元月10日，被告合肥市城乡建设委员会对惠民小区8号楼、10号至20号楼共同作出竣工验收备案行为。备案意见为：工程竣工验收合格，备案资料齐全，准予竣工验收备案。工程的建设单位为南岗镇政府。

原告王志斌等人诉称：2011年初，原告所居住辖区因政府规划需要，房屋被拆迁，土地进行流转。根据政府统一安排，原告每户将分到若干套回迁安置房屋。2014年12月下旬统一分房，原告先后抽取了房屋楼号和具体房号。原告分到房屋后才发现该栋楼和另外的18号楼约2012年底已建成，与小区其他所有楼栋在规划、设计等方面均存在不同之处。具体缺陷和安全隐患：一是楼梯入口平台处竟然没有设计无障碍通道设施（施工单位在验收后仅在楼道内临时添附一条水泥斜坡）；二是进户楼道休息平台净高度只有约1.83米，不符合国家标准；三是01、04户型单元入户门同时开启最小间距不足0.6米，达不到国家标准。根据国家建设部等几部委发布的《关于加强无障碍设施建设和管理工作的通知》、《安徽省无障碍设施建设管理规定》，以及2010年9月9日合肥市建委发布的《关于加强合肥市无障碍设施建设管理工作的通知》等规定，《城市道路和建筑物无障碍设计规范》是强制性标准，各地新建、改建、扩建城市道路和建筑物必须严格按照要求建设无障碍设施。无障碍设施的建设应与主体同步设计、同步施工、同步竣工验收，凡无障碍设施建设不合格的建设工程，建设行政主管部门不予竣工验收备案。另外，根据《城市道路和建筑物无障碍设计规范》和《民用建筑设计规则》的规定，中、高层建筑单元门同时开启最小间距为1.5米，楼梯平台上部及下部过道处的净高不应小于2米。第三人交付的房屋违反了国家有关强制性标准的规定，不具备竣工验收备案的条件，更无从将该房屋分给原告居住。原告在发现上述问题后立即与第三人进行交涉，要求更换调整房屋，并将房屋钥匙全部交回物业公司，拒收第三人安置的房屋，但第三人拒绝了原告的合理要求。2015年1月份，原告先后向第三人、合肥高新区管委会及其建设发展局、合肥市城乡建设委员会质量安全处、合肥市蜀山区政府等部门反映诉求，要求尽快解决问题。上述有关部门对原告的诉求也给予了书面回函，但至今问题一直未能得到解决。原告作为回迁安置房屋的业主，依法应当享有要求政府提供符合国家标准的房屋的相关权利。原告认为第三人提供的房屋存在违反建设工程质量管理的强制性规定，被告在办理房屋建筑工程竣工验收备案登记时，未能尽到合理、审慎的审查职责，对不具备交付条件的房屋却给予了竣工验收合格的备案登记。根据有关法律规定，被告负责本行政区域内工程竣工验收与备案管理工作，依法应当履行职责。但被告答辩和提交的证据，均围绕竣工备案进行阐述，有意回避其在竣工验收中的管理职责。而正是因被告委托的工程质量监督机构在竣工验收过程中，未能尽到监督、管理责任，而导致上述诉称的房屋质量问题，且最终将不合格的工程验收为合格工程，并予以竣工备案。综上，被告对第三人作出的有关房屋竣工验收和备案的行政行为明显违反法律规定，故诉至法院请求确认被告对第三人作出的关于合肥市蜀山区惠民新村小区17号楼房屋建筑工程项目竣工验收备案的行政行为违法，并撤销该竣工验收备案行为。

原告王志斌等人提供的证据：1、房屋搬迁安置证一组，证明各原告在公证部门的见证下，通过抽号方式先后分得惠民新村17号楼120平方米套型的回迁安置房屋，具有本案诉讼主体资格等。2、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表一份，证明各原告分得的惠民新村17号楼回迁安置房屋已经第三人组织竣工验收，且被告确认“该工程竣工验收合格，备案资料齐全，准予竣工验收备案”，以及第三人系案涉工程的建设单位，被告系案涉工程竣工验收备案的实施主体等事实。3、“合肥高新区管委会惠民新村回迁群众反映问题处理专题会议纪要”及“合肥市城乡建设委员会关于惠民新村小区部分住户投诉质量问题的督办函”各一份，证明原告在分得自己的回迁安置房屋之后，才发现该房屋存在“未实施无障碍通道、进户单元门入口一楼休息平台净高不足、01、04单位入户门对开后间距过窄”等严重缺陷和安全隐患问题，以及原告先后向有关部门反映投诉该房屋不合格，拒绝接受上述房屋，并主张予以更换，相关部门对上述问题给予书面函复等事实。

被告合肥市城乡建设委员会辩称：一、惠民小区17号楼工程，建筑面积4470平方米，框剪结构，地上11层，规划许可证号：**********0039，施工许可证号：**********0392，开工日期2011年9月18日，竣工日期2012年12月29日。2012年12月31日建设单位南岗镇政府提交了该项目竣工备案资料，资料齐全，被告按照法定程序予以备案。被告办理该备案符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）的程序要求。被告办理该备案所审查的备案材料齐全，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定。二、关于备案的性质。按照《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔2003〕5号）的规定，“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”这一行政行为被取消，更改为“告知性备案”，房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工备案审查为形式性审查，并非是按照每条工程技术标准对工程实体竣工验收进行实质性的审查。房屋市政工程竣工验收主体由原来政府部门改变为建设、设计、监理和施工等单位，告知性备案系竣工验收后法定文件资料收讫的一种备案，按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条、第十三条的规定，备案机关的职责应是收集竣工验收备案文件，验证文件齐全，在这一过程中，发现文件不完整的不予备案。三、关于原告诉称的几个问题。1、关于缺少无障碍设施的问题。原告所述的相关规范性文件规定的“无障碍设施的建设应与主体工程同步设计、同步施工、同步竣工验收。凡无障碍设施建设不合格的建设工程，建设行政主管部门不予竣工验收备案”。原意是指：无障碍设施的建设应与主体工程同步设计、同步施工、同步竣工验收。凡无障碍设施建设不合格的建设工程，竣工验收时就不得予以通过，不得验收合格，建设行政主管部门也就不予竣工验收备案。但是在本案中，竣工验收的环节没有发现这一错误，这个结果应由参建与验收的建设责任主体承担，而备案机关的备案行为并无过错。对已经竣工验收备案后发现存在无障碍设施不符合建设标准的，应依照《无障碍环境建设条例》（国务院令第622号）第三十一条“城镇新建、改建、扩建道路、公共建筑、公共交通设施、居住建筑、居住区，不符合无障碍设施工程建设标准的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，依法给予处罚。”和安徽省政府令第203号《安徽省建设工程质量管理办法》第十七条规定“建设工程交付使用后，发现违反国家有关建设工程质量管理规定，影响工程使用或者导致安全隐患的，工程所有者或者管理者有权要求建设单位在合理期限内无偿修理、返工、改建，并赔偿损失。”等法规规章处理，并非撤销2年前的告知性备案行为。目前被告已要求高新区建设发展局对17号、18号楼没有无障碍设施的问题进行整改，建设单位也已拿出了整改方案并通过专家评审、消防审查，但目前拘于原告的阻碍无法实施。2、关于一楼休息平台净高达不到2米的问题。造成一楼休息平台净高达不到2米的坡道是2013年房屋交付使用以后增加的，竣工验收备案时并不存在这条坡道。时序上在后的行为造成的后果不应对以前的行为造成干扰。3、关于01、04户型单元入户门间距过小的问题。此问题系原告对《民用设计通则》的规定理解有误，按照《城市道路和建筑物无障碍设计规范》JGJ50－2001第7.1.5条及《无障碍设计规范》GB50763-2012第3.3.2第五条，建筑物无障碍出入口的门厅、过厅如设置2道门，门扇同时开启时2道门的间距不应小于1.5米。根据规范理解，此处位置不是出入口的门厅过厅，且门扇布置方式也不是出入口的门厅过厅，且门扇布置方式也不相同。综上，本案中被告严格按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，对备案文件齐全的惠民小区17号楼进行备案，是合法的行政行为，请依法驳回被告的诉讼请求。

被告合肥市城乡建设委员会向本院提交了以下证据、依据：1、工程竣工验收报告；2、建设工程施工许可证；3、施工图设计文件审查合格书；4、竣工质量评估报告；5、合肥市城市建设档案馆出具的“建设工程档案合格证”；6、合肥市规划局出具的“建设工程规划许可证”、“建设工程规划核实证”；7、合肥市公安消防支队出具的“建设工程竣工验收消防备案检查记录表”；8、合肥市环境保护局高新技术产业开发区分局出具的“关于合肥高新区南岗科技园合作发展办公室惠民小区二期环保验收意见的函”；9、南岗镇政府与施工单位合肥市同创建设工程有限公司签署的“安徽省房屋建筑工程质量保修书”；10、住宅质量保证书和住宅使用说明书。上述证据证明被告在办理该项目备案登记时所审查的材料齐全。法律依据：《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》,证明被告严格按照以上法规要求办理备案。

第三人南岗镇政府述称：一、原告不是本案适格的诉讼主体。惠民小区17号于2012年12月29日竣工验收合格并依法申请备案，2013年1月10日合肥建委给予竣工验收备案。原告均是在2014年12月份从第三人处取得惠民小区17号楼房屋，在此之前惠民小区17号楼相应的房屋均属于第三人所有，因此在竣工验收备案时，不可能侵犯原告的任何权利，原告与该竣工验收备案的行政行为不存在法律上的利害关系。二、第三人依法向被告申请建筑工程竣工验收备案并提供充分依据。被告依据第三人的备案申请给予建筑工程竣工验收备案有事实和法律依据，程序合法。

第三人南岗镇政府提供的证据：1、第三人向被告申请惠民小区17号楼竣工验收备案时提交的备案材料，证明第三人向被告申请惠民小区17号楼竣工验收备案时提交了法定材料，合肥建委予以备案符合法律规定。2、节选《城市道路和建筑物无障碍设计规范》以及《民用建筑设计通则》的国家强制性标准，证明惠民小区进户楼道一楼休息平台高度以及01、04户型单元入户门同时开启最小间距问题均不在《城市道路和建筑物无障碍设计规范》以及《民用建筑设计通则》的国家强制性标准的规范调整范围之内。

经庭审质证，各方当事人的质证意见：

原告对被告证据8环保验收意见的函、证据10《住宅质量保证书》《住宅使用说明书》无异议；对其他证据的真实性无异议，合法性均有异议，异议焦点为：涉案工程违反强制性法律规定系不合格的工程，却做为合格工程予以验收备案；在施工许可和规划许可之前已实际施工属违法建设。对被告提供的法律依据无异议，但认为被告未尽验收备案管理职责，也未提供工程质量监督报告。

第三人对被告证据无异议。

被告对原告证据2工程竣工验收备案表无异议；对证据1房屋搬迁安置证认为不能证明原告是具体房屋的业主；证据3会议纪要和督办函认为与被诉备案行为无关联性，竣工验收备案与竣工验收是不同的行为，竣工验收主体非被告。

第三人对原告证据的质证意见同被告。

原告对第三人证据的质证意见同对被告相同证据的质证意见。

被告对第三人证据无异议。

本院对上述证据认证如下：各方当事人对他方证据的真实性均无异议，对上述证据的真实性予以认定。被告及第三人所举证据可以证明第三人向被告办理备案时提交的文件材料，原告所举证据可以证明原告系涉案楼房的安置住户、原告就诉称问题曾向被告和合肥高新区管委会反映及处理意见。

经审理查明：惠民小区17号楼于2012年12月29日竣工，后建设单位合肥市蜀山区南岗镇人民政府将该小区8号楼、10号楼至20号楼共同向合肥市城乡建设委员会申请办理工程竣工验收备案，并提交了工程竣工验收报告、建设工程施工许可证、施工图设计文件审查合格书、竣工质量评估报告、合肥市城市建设档案馆出具的建设工程档案合格证、合肥市规划局出具的建设工程规划许可证及建设工程规划核实证、合肥市公安消防支队出具的建设工程竣工验收消防备案检查记录表、合肥市环境保护局高新技术产业开发区分局出具的“关于合肥高新区南岗科技园合作发展办公室惠民小区二期环保验收意见的函”、南岗镇政府与合肥市同创建设工程有限公司签署的安徽省房屋建筑工程质量保修书、住宅质量保证书和住宅使用说明书等文件材料，勘察、设计、施工、监理、建设等单位出具符合要求、验收合格的意见。合肥市城乡建设委员会于2013年1月10日予以备案，备案意见：该工程竣工验收合格，备案资料齐全，准予竣工验收备案。原告系惠民小区17号楼的回迁安置住户。

本院认为：根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款的规定，被告合肥市城乡建设委员会具有涉案建设工程竣工验收备案的法定职责。

原告作为惠民小区17号楼的回迁安置住户，与被诉的惠民小区17号楼工程竣工验收备案行为有利害关系，有权提起行政诉讼。第三人关于原告无诉讼资格的述称，本院不予支持。

本案的争议焦点为被告所作的备案行为是否合法，是否尽到了备案审查职责。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条列举了建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件，第六条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）决定取消“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”项目，改为“告知性备案”。据此，被告在审查第三人提交备案材料符合上述规章规定的情况下，予以备案，符合法律规定。

关于原告诉称被告竣工验收和备案行为违法，未履行竣工验收和备案的监督、管理职责。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”据此，工程竣工验收是由建设单位组织，工程竣工验收与工程竣工验收备案系不同主体、不同性质的行为。工程竣工验收行为非行政行为，亦不属本案审查范围。当然，据《建设工程质量管理条例》第四十三条第一款规定：“国家实行建设工程质量监督管理制度。”第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”第四十七条规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。”据此，被告负有建设工程质量监督管理职责，另本案据当事人陈述及被告出具的督办函反映，被告认可原告诉称的部分问题存在。但被告负有的建设工程质量监督管理职责非被诉的工程竣工验收备案行为，被告对涉案工程是否尽到监督管理职责，不属本案审查范围。且国务院已取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收作为核准项目，改为告知性备案。故原告以被告未尽到监督、管理职责至建筑物存在问题为由而要求撤销备案的请求，本院不予支持。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告王志斌等十九人的诉讼请求。

案件受理费50元，由王志斌等十九人负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。

审　判　长　　解明霞

审　判　员　　倪世屏

人民陪审员　　汤炳华

二〇一五年七月二十三日

书　记　员　　储铃芳

附：原告名单及身份情况

王志斌，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇侯店村王小郢组*号，公民身份号码***********。

魏恩贵，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村魏郢组*号，公民身份号码***********。

李燕如，女，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇梁墩村坝西组*号，公民身份号码***********。

吴金荣，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇侯店村满湾组*号，公民身份号码***********。

许勇，男，回族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇梁墩村街南组*号，公民身份号码**********814287x。

韦贵林，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村李小郢组*号，公民身份号码***********。

李林，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区农村管理中心南岗街道国道路*号，公民身份号码***********。

张世云，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村陈岗组*号，公民身份号码***********。

沙启超，男，回族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市瑶海区城东街道唐桥社居委桥东郢*号，公民身份号码***********。

韩光元，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村舒东组*号，公民身份号码***********。

熊自丰，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区小庙镇小庙街道建设路*号，公民身份号码***********。

余友，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村李小郢组*号，公民身份号码***********。

童胜柱，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇侯店村王小郢组*号，公民身份号码***********。

张俊，男，汉族，****年**月**日出生，住：安徽省合肥市蜀山区南岗镇瓦屋村夏郢组*号，公民身份号码***********。

刘克友，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇瓦屋村陶郢组*号，公民身份号码***********。

代世有，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村侯北组*号，公民身份号码***********。

魏恩富，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村魏郢组*号，公民身份号码***********。

骆念武，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇双塘村周大郢组，公民身份号码**********605287x。

李孝成，男，汉族，****年**月**日出生，住安徽省合肥市蜀山区南岗镇瓦屋村陶郢组*号，公民身份号码***********。

附：本判决适用的相关法律依据

《建设工程质量管理条例》

第十六条建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。

第四十三条第一款国家实行建设工程质量监督管理制度。

第四十三条第三款县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。

第四十七条县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。

第四十九条第一款建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）该决定取消“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”项目，备注改为“告知性备案”

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》

第三条第二款县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。

第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。

住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求