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旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春与衡阳市南岳区城乡规划局、衡阳市顺强置业有限公司规划行政许可变更一案
时间：2020年05月11日 来源： 作者： 浏览次数：3767 收藏[0]湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行再102号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：旷秋元，男，汉族，1960年9月6日出生，住衡山县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨建辉，男，汉族，1975年11月12日出生，住衡山县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汪辉，男，汉族，1972年5月29日出生，住湘潭市岳塘区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：廖立春，男，汉族，1974年1月30日出生，住衡山县。
上述四位再审申请人的共同委托代理人：郭映秋，湖南卓进律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：衡阳市南岳区城乡规划局。住所地：衡阳市南岳区南岳镇西街125号。
法定代表人：赵岳峰，该局局长。
委托代理人：杨钧，该局工作人员。
一审第三人：衡阳市顺强置业有限公司。住所地：衡阳市南岳区南岳镇祝融南路85号。
法定代表人：李合荣，该公司董事长。
再审申请人旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春与被申请人衡阳市南岳区城乡规划局（原衡阳市南岳区规划管理局，以下均简称区规划局）、一审第三人衡阳市顺强置业有限公司规划行政许可变更一案，衡阳市南岳区人民法院于2015年12月29日作出（2015）岳行初字第4号行政判决。旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春不服，提起上诉。湖南省衡阳市中级人民法院作出（2016）湘04行终字第25号行政判决，已经发生法律效力。旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春仍不服，向本院申请再审。本院于2017年8月3日作出（2016）湘行申976号行政裁定，决定由本院提审本案。本院立案再审后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
衡阳市南岳区人民法院一审查明：旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春不服规划许可诉争的帝景新城，位于衡阳市南岳区祝融南路寿岳大酒店与天子山广场斜对面，该处为一块国有土地，南临万福路和天子山公园，北靠龙荫港河道，东临万福路，西靠顺兴花苑小区，编号为祝融南路XG07-1、2、5号。2008年9月21日，衡阳市南岳区规划委员会(以下简称区规委会)第五次会议确定了该地块的土地出让指标，包括土地出让面积15539.07平方米.规划用地面积12434.73平方米、用地性质R2、C21;经济技术指标中建筑密度≤35%、容积率≤3.5、绿化率≥35%（其中集中绿地不得低于绿化总面积的60%）；沿街建筑限高限层其中建筑高度不得超过23.8米、层数不得超过7层、裙楼不得超过2层；地块内部建筑限高限层其中建筑高度不得超过50米、层数不得超过16层；另外还有配套设施物业管理房、配电房、垃圾收集点；道路退让、建筑离界间距、采光间距、停车位（地上、地下）面积等其它未尽事项严格按《南岳区城市规划行政技术准则》执行。2009午5月1日，衡阳市南岳区国土资源局发布岳国土告字[2009]01号《国有土地使用权挂牌出让公告》，公告的规划设计指标除增加了出让年限商业用地40年、居住用地70年外，其它如面积、规划设计条件中的容积率、建筑密度、绿地率、层高等指标与区规委会确定的一致。衡阳市顺强置业有限公司竞拍受让了该地块。2009年10月14日，区规委会第三次会议再次讨论了该地块的修建性详细规划，会议原则同意该地块修建性详细规划方案一，并要求对方案一中的消防通道进一步完善，使之满足要求；临街7层建筑要错落有致，层次分明；会议认为建设方借用了地块西侧公共绿地空间，应对公共绿地进行统一建设并承担建设费用；同时强调相关职能部门要加强监管，严格按规划实施，建设一个高标准的示范小区。同年11月11日，衡阳市南岳区发展和改革局向作为建设方的衡阳市顺强置业有限公司发出岳发改[2009]53号《关于衡阳市顺强置业有限公司南岳帝景新城商住楼建设项目备案的通知》，准予项目备案，项目名称为南岳帝景新城商住楼建设项目；项目占地面积12435平方米，建筑面积52000平方米左右；核准项目招标组织形式为委托招标，招标方式为邀请招标，招标范围为建筑工程全部招标。同年11月20日，区规划局发布寿岳帝景新城规划批前公示。2010年4月2日，区规划局向衡阳市顺强置业有限公司颁发岳规建[2010]字第04015号《衡阳市南岳区建设工程规划许可证》，该规划许可证中对寿岳帝景新城1号至4号楼的建设规模予以登记，其中1号楼层数7层、高度21.9米.建筑面积底层977.9l平方米、总面积4774.83平方米;2号楼13层40.8米高、底层733.87平方米、总面积7326.00平方米;3号楼7层22.2米高、底层1104.3平方米、总面积6198.54平方米;4号楼层数包括地下1层、地上17层、高51.4米、底层1722.41平方米、总面积25931.31平方米，以上4栋楼建筑面积合计底层4538.49平方米、合计总面积44230.68平方米。同年6月17日，衡阳市南岳区建筑管理站颁发430412201006170101号《建筑工程施工许可证》，载明4号楼建设规模25931.31平方米，设计单位湖南雁城建筑设计研究有限公司，施工单位衡阳市衡州建筑安装工程有限公司，监理单位衡阳民安建筑监理有限公司，合同开工日期2010年7月1日、合同竣工日期2011年12月30日。此后，建设方衡阳市顺强置业有限公司委托合同施工单位即进行施工建设。
2011年1月5日，区规划局在岳规建[2010]字第04015号建设工程规划许可证上作备注如下：2011年1月5日办理1号楼验收补办面积951.13平方米,1号楼共计建筑面积为5725.96平方米;同年4月11日备注2号楼验收补发565.58平方米，总建筑面积为7891.58平方米。同年5月至9月间，旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春先后与衡阳市顺强置业有限公司签约购买4号楼中的住宅，购房合同载明杨建辉（与刘冬莲）于5月23日签约购买4号楼307幢308室，廖立春于5月24日签约购买4号楼307幢1212室，旷秋元（与谭金芽）于5月30日签约购买4号楼307幢1508室，汪辉（与董敏）于9月27日签约购买4号楼（4栋）2单元1807A号房。合同中还载明了商品房预售依据为南岳区房产局（处）的南岳预许字(2011)第O01号商品房预售许可证。同年8月29日，衡阳市顺强置业有限公司向区规划局提出申请补办规划报建手续的《报告》，报告中提到帝景新城项目二期开发地块4号楼报建施工图中与区规委会审批的建筑方案有变化，主因是当时绘制和办手续中末按方案审批办理4号楼1、3单元17层，2单元19层的报建手续。2012年6月21日，4号楼项目通过区环保局的环保验收，同年9月28日通过区公安消防大队的消防验收。在此期间的2012年6月20日，区规划局又在岳规建[2010]字第04015号建设工程规划许可证上作备注如下：4号楼2单元变更为19层，增加建筑面积1509.76平方米，总面积为27441.07平方米。至此，帝景新城1、2、4号楼补办面积共计3026.47平方米，总面积增加至47257.15平方米。4号楼的建设工程竣工验收备案记载，2013年1月26日，相关单位签了验收意见表，其中勘察单位核工业衡阳第二地质勘测院的意见为：“该工程地质条件与勘察报告一致，地基与基础符合设计要求，同意备案。”设计单位湖南雁城建筑设计研究有限公司的意见为:“符合设计要求。”施工单位湖南省衡州建设有限公司意见是:“该工程符合设计及验收规范要求。”监理单位衡阳民安建设监理有限公司仅有单位公章及负责人签字，另有衡阳市吉康建设监理有限责任公司的注册监理工程师郭某的签章，在意见栏内均无文字意见。建设单位衡阳市顺强置业有限公司的意见为：“验收合格，同意备案。”此外，其中的施工图审查意见为：“合格。”同年11月，区规划局发现衡阳市顺强置业有限公司在4号楼2单元顶层内加建了一层套内复式结构，11月13日查证认定4号楼擅自加建第20层，面积1509平方米，12月20日规划验收认定项目超5103.11平方米其中违规面积1509平方米，12月27日，区规划局作出岳规罚字[2013]11号《行政处罚决定书》，决定对衡阳市顺强置业有限公司超建筑面积1509平方米处以罚款203715元。2014年3月3日，区规划局以补办审批手续结案，3月5日衡阳市顺强置业有限公司缴纳罚款，3月10日申请补办超面积审批手续。2014年3月25日，区规划局为4号楼颁发201403017号《建设工程规划验收合格证》，载明4号楼建设规模32544.18平方米，并在附栏内注明4号楼审批原为27441.07平方米，验收补办5103.11平方米，共计32544.18平方米。同日，区规划局在规划许可证上补注4号楼验收补办面积5103.1l平方米，寿岳帝景新城1、2、3、4号楼的建筑面积共计为52360.26平方米。2014年5月27日，4号楼办理了工程竣工验收手续。但是，根据旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春提供的房产部门测绘统计的“房屋分层分户面积对照表”计算，4号楼实建19层（不含地下一层），其中l-15层建筑面积为26651.7平方米，若按原审批面积27441.07平方米计算,则第16层以上（含第16层）只应建789.37平方米（27441.07-26651.7=789.37），第16-19层计5892.02平方米。旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春于2015年7月13日向衡阳市南岳区人民法院提起本案诉讼，请求：1.确认区规划局于2012年6月20日为衡阳市顺强置业有限公司开发的帝景新城4号楼2单元由17层变更为19层、增加建筑面积1509.76平方米的行政许可及审批行为违法并撤销该行政许可；2.确认区规划局于2014年3月25日为4号楼验收补办面积5103.11平方米的行政许可及审批行为违法并撤销该行政许可。
另查明，区规划局提供了《南岳区规划管理局行政处罚裁量权基准》，该基准第三条中规定了改变规划条件的强制性指标且无法改正的情形构成无法采取改正措施消除规划影响的严重违法建设行为，应依法限期拆除，不能拆除的采取没收、罚款措施，同时又规定未按建设工程规划许可的规定进行建设，但经采取改正措施后能满足城乡规划要求的处罚标准，如超面积行为，依法给予限期改正后按法定程序补办规划审批手续。
衡阳市南岳区人民法院一审认为：本案各方当事人争议的焦点是区规划局的规划许可变更行为是否合法、是否应予撤销，以及是否如区规划局辩称的旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春与区规划局的行政行为无利害关系。第一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第四十八条、第四十九条、第六十四条等条款规定，变更规划条件、修改控制性详细规划、修改近期建设规划、修改经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图、未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设等情形，应具备法定条件，应经法定程序，并且应当承担相应的法律责任。本案变更修改规划许可并非事前（建设前）变更，亦非事中变更，而系事后变更，系因衡阳市顺强置业有限公司违法违规超面积、超层建设。衡阳市顺强置业有限公司的违法建设行为不仅违反了城乡规划法第六十四条规定未按证建设，而且也违反了该法第四十九条规定，对经依法审定的修建性详细规划和设计方案图构成了事实上的修改；同时对该法第四十八条的规定也构成事实上的违反，事实上修改了控制性详细规划，且未进行修改必要性论证，亦未征求规划地段内利害关系人意见并报批；并且也违反了该法第四十三条规定，未按规划条件建设，虽然后来就变更规划条件向区规划局提出过申请。此外，衡阳市顺强置业有限公司也未按《中华人民共和国行政许可法》第四十九条的规定，在变更规划许可之前依法办理变更手续。衡阳市顺强置业有限公司的上述违法建设行为属于法条竞合，即其违法行为同时触犯城乡规划法、行政许可法中的几个法条。而且本案中还存在违反《中华人民共和国建筑法》第三十二条、第五十八条、第六十一条等有关建筑工程质量管理规定，比如衡阳市顺强置业有限公司委托施工企业超层、超面积施工。第二、区规划局等主管部门在2011年至2014年对帝景新城项目（其中4号楼自2012年至2014年间）进行验收和监督检查期间，多次发现并增补建筑面积，其中4号楼于2012年6月20日补登1509.76平方米，经环保、消防、竣工、规划验收，于2013年12月规划验收查处4号楼超面积5103.11平方米，其中违规面积1509平方米即上述补登面积，4号楼在原规划许可证上备注补登面积共计5103.11平方米，并于2014年补办了审批手续。此种以备注形式在原规划许可证上补办登记的行政行为属于事后变更许可，在现行城乡规划法中并无明文禁止性规定。第三、城乡规划法第六十四条中对未按规划许可证建设的行为规定了责令停建、限期拆除、没收实物及罚款等多种行政处罚和行政强制措旋，但责令停建、限期改正措施须在建设过程中实施才能产生事中作用效果，且限期改正措施还设定了“尚可采取改正措施消除规划影响”的前提，而对“消除规划影响”这一前提又存在是否需要行政认定等问题；限期拆除和没收实物措施在房屋已建成并已许可销售的情况下需要进行必要性、影响性论证评估。第四、区规划局补办登记补办审批手续的行为也符合《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《衡阳市城乡规划行政处罚自由裁量权基准》及《南岳区规划管理局城乡规划行政处罚裁量权基准》等地方性规范的规定，旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春也未一并提出对上述地方性规范性文件进行审查的申请。综上，对旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春请求确认区规划局变更规划行政许可及审批行为违法并予撤销的诉讼请求依法不予支持。此外，旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春购买了4号楼房产即成为4号楼业主之一，与4号楼的规划行政许可行为有利害关系，根据行政诉讼法第二十五条之规定，旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春有权提起诉讼，区规划局辩称旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春与区规划局的行政行为无利害关系的意见与事实不符，于法无据，依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判块如下：一、驳回旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春请求确认区规划局于2012年6月20日为衡阳市顺强置业有限公司开发的帝景新城4号楼2单元由17层变更为19层、增加建筑面积1509.76平方米的行政许可及审批行为违法并请求撤销的诉讼请求；二、驳回旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春请求确认区规划局于2014年3月25日对4号楼验收补办面积5103.11平方米的行政许可及审批行为违法并请求撤销的诉讼请求。一审案件受理费50元，由旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春共同负担。
湖南省衡阳市中级人民法院二审认定的案件事实与一审认定的事实一致。
湖南省衡阳市中级人民法院二审认为：旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春系涉诉楼盘帝景新城的业主，与该楼盘的规划行政许可有法律上的利害关系，其认为权益受到侵害而提起本案诉讼，具有诉讼主体资格。本案衡阳市顺强置业有限公司在开发帝景新城项目过程中，未依照区规划局向其颁发的岳规建[2010]字第04015号建设工程规划许可证规划条件进行建设，存在超面积、超层建设等诸多违法违规情形,区规划局已对衡阳市顺强置业有限公司违法行为进行了查处。其后，衡阳市顺强置业有限公司依据区规委会审定且公示的帝景新城商住楼4号楼2单元为19层的规划条件，再次向区规划局申请变更该号楼规划条件为19层，经南岳区建设、环保等政府行政主管部门再次审核同意后，区规划局按区规委会审定的原规划方案将4号楼2单元规划条件变更为19层。区规划局的该行政许可变更行为并不违背现行相关法律、法规的规定。衡阳市顺强置业有限公司在4号楼2单元顶层加建一层面积为1509.76平方米的房屋，违反了相关法律、法规的规定，区规划局亦对其作出了罚款行政处罚并补办了超面积手续，该补办手续虽不合法，但客观上亦不宜撤销。故旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院据此判决驳回旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春共同负担。
旷秋元、杨建辉、汪辉、廖立春不服二审行政判决，申请再审称：1.二审审理程序违法，开庭时间在裁判时间之后。2.区规划局任意变更行政许可，严重违反行政审批程序，违反法律强制性规定。3.区规划局的行政许可及行政处罚均不符合法定程序，应予撤销。请求依法再审，撤销原审判决及被诉具体行政行为。
区规划局口头答辩称：二审法院认定事实清楚，适用法律正确，二审判决应予维持。
当事人在本案一、二审中提交并质证的证据，已随案移送本院。经审查，一、二审法院采信的证据，依法可以作为认定本案事实的依据。
本院经阅卷，查勘现场，调取产权登记档案并经再审申请人及被申请人确认后查明：涉案4号楼共有3单元，其中1、3单元地上含架空层各18层（18层为复式楼），2单元地上含架空层共20层（20层为复式楼）。南岳区房产测绘中心统计的“房屋分层分户面积对照表”计算的面积，不含架空层的面积。涉案4号楼共212户业主已全部办理了产权登记。
二审法院（2016）湘04行终字第25号判决书落款时间为2016年4月18日，二审法院合议庭的评议时间为2016年4月28日，签发时间为2016年5月6日。
本院对一、二审认定的其他事实予以确认。
本院认为：本案的被诉行政行为有两个，第一、区规划局于2012年6月20日为衡阳市顺强置业有限公司开发的帝景新城4号楼2单元由17层变为19层、增加建筑面积1509.76平方米的行政许可行为；第二、区规划局于2014年3月25日为4号楼验收补办面积5103.11平方米的行政许可行为。第一个被诉行政行为并非对帝景新城4号楼2单元17层许可的变更，实际是予以更正，该更正行为并无不当。《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（2010年1月1日至2016年4月30日有效）第二十五条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的单位或者个人，应当按照下列规定向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）申请人持项目批准（核准、备案）文件和使用土地的有关证明文件、建设用地规划审批手续等材料，向受理申请的机关提交申请书。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（二）受理申请的机关应当征求有关部门的书面意见。有关部门应当自收到征求意见书之日起五个工作日内反馈书面意见；（三）受理申请的机关自受理申请之日起二十五个工作日内核定建设工程规划条件、审查建设工程规划设计方案并作出决定。符合条件的，核发建设工程规划许可证；不符合条件的，书面告知申请人并说明理由。”本案中，衡阳市顺强置业有限公司对涉案4号楼2单元，是按19层向区规划局呈报修建性详细规划方案及建设工程规划方案的总平面图，2009年10月19日，区规委会据此审查同意。2009年11月20日，区规划局将包括涉案4号楼2单元在内的建设工程规划方案依法进行了公示。衡阳市顺强置业有限公司就涉案4号楼2单元向区规划局呈报的建设工程规划方案和区规划局对此进行审批的方案均为19层，因此，区规划局于2012年6月20日将2010年4月2日许可的4号楼2单元17层变更为19层和增加建筑面积1509.76平方米，实为有事实和法律依据的更正行为。第二个被诉行政行为不违反相关规定。涉案4号楼竣工后，区规划局在竣工验收过程中发现其实际建成面积，超过该楼于2012年6月20日获得建设工程规划许可的建筑面积。因相关法律未对超建设工程规划许可进行建设后补办建设工程规划许可的程序作出明确规定，区规划局鉴于涉案4号楼的建设质量被设计、施工单位和政府多个相关职能部门验收合格，且无证据证明该超面积建设行为对相关区域规划的实施造成影响，并在已对衡阳市顺强置业有限公司超规划许可面积建设的行为进行了行政处罚的情形下，为衡阳市顺强置业有限公司补办涉案4号楼超面积建设部分的建设工程规划许可，并无不当。
综上所述，再审申请人的再审请求不能成立，本院不予支持。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：
维持湖南省衡阳市中级人民法院（2016）湘04行终字第25号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 付海燕
审判员 张少波
审判员 林 芝
二〇一八年七月十八日
法官助理张颢严
书记员袁璇
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。