行政案件中以虚假材料获取企业工商登记的裁判要点 

最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》

一、以虚假材料获取公司登记的问题

因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。

公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。

在实务中，当事人以工商登记材料虚假为由请求法院确认登记行为违法以及撤销登记行为的行政诉讼案件层出不穷。对于此类案件如何处理，最高人民法院已在《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》给出明确的答复，笔者尝试结合曾代理的案件以及其他相关判例对上述裁判规则进行解析。

一、工商登记机关的审查义务

《行政许可法》第三十四条规定“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款也规定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。从以上法律规定和工商行政管理机关的相关文件[1]可见，登记机关在审查办理工商登记事宜时仅履行形式审查义务，只要当事人申请工商登记时提交的材料齐全、符合法定形式即可作出许可登记行为。但在司法实践中，在登记机关已履行形式审查义务的前提下，后续因虚假材料问题引发行政诉讼时，是否已尽到审慎审查义务也是法院的审查要点之一。

最高人民法院在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条中提及“审慎审查”这一概念，“被告已经按照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任”，在《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》也出现了“审慎审查”的字眼。而纵观现有法律法规及司法解释，并未对“审慎审查”这一概念的内涵和外延作出具体规定，导致实务中因理解上的偏差出现了同案不同判情形。鉴于此，笔者根据多数判例的观点，对经常出现的几种情形进行总结，以供读者参考。

1明知所登记的事项存在未决的诉讼

在清远市中级人民法院（2017）粤18行终59号行政判决书中，法院认为连州市市场监督管理局已履行形式审查义务，但“连州市市场监督管理局在明知龚志华对其于2015年9月14日作出的撤销登记决定提起了诉讼程序，该撤销决定在未发生法律效力的情况下，又受理并审核通过了本案的投资人变更登记，明显主观上存在过错，且未尽到审慎审查义务”，维持了一审撤销该登记的判决。

2代理人代为办理登记事项情况下仅凭身份证复印件即作出核准登记行为

温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初73号行政判决书中，法院认为“法定代表人、股东陈忠建的身份证系复印件，该复印件虽加盖有与原件核对无异章，但本次变更登记，陈忠建本人并未到场，而是由温州高尚服饰公司委托中介代理公司办理，被告鹿城区市监局未进一步核实陈忠建的身份，径直作出被诉变更登记，未尽到审慎审查义务”。

3未审核提交材料的有效期限

烟台市中级人民法院（2014）烟行终字第9号行政判决书中，法院认为“刘淑芹办理抵押登记时提交的是已过期十年的身份证，莱阳市工商行政管理局以该身份证作为有效证件来进行抵押登记，未尽到审慎审查义务”。

4未核对复印件与原件是否一致

绍兴市中级人民法院（2017）浙06行终297号行政判决书中，法院认为“上诉人刘文耀与被上诉人柯桥市场监管局对涉案个体工商户开业登记申请材料中的“刘文耀”签名并非上诉人本人笔迹、被上诉人未对申请材料与原件的一致性进行审查等事实无异议，一审法院据此认定被上诉人未尽审慎审查义务，并无不当”。

5签名明显不同情况下作出核准登记

武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终131号行政判决书中，法院认为“在办理申请股权质权注销登记材料中余才强的签名亦确实与其申请办理股权质权登记时的签名不同。上诉人应当在审查股权质权注销申请材料中履行审慎审查的义务”。

根据上述案例，审慎审查义务可归纳如下：1、针对国家机关依照法定程序制成、认定的文件，如裁判文书、身份证原件、出具的证明等，因其身份的可信赖性，登记机关应以常人标准进行审查，认定无明显错误情况即完成审慎审查义务，同时登记机关对其他国家机关是否涉及该登记事项也应有一定了解，在审查过程中予以考虑；2、针对申请人或第三人自己提供的材料，因其与工商登记结果存在利害关系，应有进一步的审查，包括不同文书字迹的比较、身份证复印件的来源确认及原件比对等；3、针对中介机构提供的材料，中介机构为追求效率，往往对材料真实性不负责任，登记机关也应提高审查要求[2]。

值得注意的是，即便登记机关已经履行了审慎审查的义务，在确有证据证明被诉登记机关作出的工商登记行为所依据的材料是虚假或错误时，也应确认行政行为违法。最高院在（2016）最高院行申1286号行政裁定书中认为：确有实质错误的行政行为理应得到及时纠正；其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”依法进行形式审查的行政行为，如果所依据的材料是虚假或错误的，显然不属于上述“证据确凿”的情形，而应属于主要证据不足的行政行为；再次，如果对履行形式审查义务，但确有实质错误的行政行为，不判决确认违法，不利于行政机关不断提高行政执法水平。但在此情形下，因登记机关本身不存在过错，所以对原告造成的损失一般不承担赔偿责任。

二、虚假材料与登记效力的关系

虚假材料的存在不一定导致登记错误，在司法实践中所谓虚假材料对登记效力是否存在影响，以其是否体现公司登记的真实意思表示为依据。即使签名虚假，如反映的是公司的真实意思表示，也不会认定登记错误从而撤销登记行为或确认其违法。

1股东确被冒名签字，但其余股东签名真实有效，已满足表决权比例

浙江省高级人民法院（2015）浙行再字第8号行政判决书中，法院认为“凯捷公司提交公司注销登记申请有关材料中股东‘吴杰’的签名并非吴杰本人所签，故原宁波市工商行政管理局认定凯捷公司属于提供虚假材料欺骗取得公司注销登记……吴杰在凯捷公司中的股权占比为15%，龙峰公司和尹水祥分别占比70%和15%，就凯捷公司注销登记事项，现并无相反证据表明违背后两者真实意思表示，故吴杰作为股东是否同意公司注销，都不影响凯捷公司做出注销登记申请意思表示的效力”。

2确非本人签名，但其事前认可或事后进行了追认

最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条第二款提出“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”。

在笔者参与的青岛市中级人民法院（2018）鲁02行终311号行政诉讼一案中，法院认为“上诉人虽然主张公司设立登记的申请材料中的签字并不是其本人所签，但结合企业事务代理服务公司员工以及公司员工的证言足以证明上诉人对公司设立是明知的，对其是公司的设立申请人身份和股东身份也是明知的。结合被上诉人在原审时提交的上诉人在股东微信群中的聊天记录及其签署的公司的费用报销单等证据，足以证明本案上诉人确系在公司从事过相关的经营管理活动，故对上诉人所提出的‘确认被上诉人将上诉人登记为股东的行政行为违法，撤销上诉人的股东身份’的请求，本院不予支持”。

三、如何选择处理方式

从最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的表述中可以看到在司法裁判中，登记机关已尽审慎审查义务情况下，司法裁判首先考虑由登记机关自行更正。登记机关拒不更正的，处理方式有三种：1、撤销登记行为；2、不撤销但确认登记行为违法；3、法院责令其更正。从纪要的表述上看，三种处理方式为“或”的并列关系，但从司法实践中的法院观点来看，三者是交叉的关系，主要考虑的因素为是否具有可撤销的内容及更正是否有现实意义。

1根据有无可撤销的内容选择是撤销登记行为还是确认其违法

在有可撤销内容情况下，依法应判决撤销该登记行为（在司法实践中此类案件居多，在此不做案例列举）；无可撤销的内容，一般判决确认登记行为违法，主要有两种情况。

（1）后续有其他登记行为，已无可撤销的内容

在北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第1046号行政判决书中，法院认为“因此，被告虽然尽到了审慎审查义务，但依据虚假材料作出的设立登记，显然缺乏事实和证据支持，应当予以撤销。同时，本案被诉设立登记因经过多次变更登记，原告已不再是众鑫创天公司的法定代表人和股东，因此，被诉设立登记已不存在可撤销内容，依法应当判决确认违法”。

（2）因登记行为的公示公信影响，已无可撤销的内容

最高人民法院（2016）最高法行申1286号行政裁定书中，最高人民法院认为刘绍全、杨文林作为股东登记在工商材料中，具有公示公信效力，杨秀英、邱震钰基于对工商登记材料的信赖，从刘绍全和杨文林处受让股权构成善意取得。因此，海南工商局于2010年9月20日核准海南西昌公司股权及股东变更登记的行为虽然违法，但由于杨秀英、邱震钰受让股权构成善意取得，不具有可撤销内容。

2以更正是否有现实意义判断是否需要登记机关履行更正义务

更正有现实意义的情况下，法院可以直接作出责令登记机关更正的判决，如在无锡市南长区人民法院（2015）南行初字第42号行政判决书中，原告诉请撤销登记行为，而法院认为“涉诉变更登记为之后两次变更登记的前提和基础，且涉诉变更登记之后的两次变更登记申请材料中所有邵桓秋的签名均被签署为‘邵恒秋’，邵桓秋不认可后两次变更登记申请材料中其签名的真实性，被告在庭审中亦明确后两次变更登记申请材料中邵桓秋的签名非其本人所签，故本院认为应根据本案的实际情况责令南长市场监管局对涉诉变更登记履行更正职责为宜”，即不具有可撤销的内容，判决“无锡市南长区市场监督管理局在本判决生效之日起四个月内就原无锡工商行政管理局南长分局于2012年4月5日准予无锡市雅洁清洗保洁有限公司变更登记履行更正职责”。

但直接责令更正并不多见，一般是在作出撤销登记行为的同时作出责令其更正的判决。如在驻马店市驿城区人民法院（2016）豫1702行初147号行政判决书中，法院以依照《中华人民共和行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决“一、撤销被告对驻马店市宝路达运输有限公司作出的变更登记行政行为（2014年3月30日）；二、责令被告依照规定的变更登记审查期限对驻马店市宝路达运输有限公司进行更正登记”。

从上述判例中可以总结如下：1、具有可撤销内容的，应判决撤销所涉登记行为，如更正有意义，可以同时作出责令更正的判决；2、不具有可撤销内容，可以直接确认所涉登记行为违法，具有更正意义的也可以直接作出责令履行更正职责的判决。

结 语

在以虚假材料获取工商登记的案件中，申请材料的真伪并不是唯一的判断标准，司法裁判往往是结合多个要点，主要是从所提供的申请登记材料是否反映企业的真实意思及登记机关是否尽到审查义务两个方面综合进行考量。此外，在处理方式的选择上，司法实践中也较多地考虑了工商登记对市场经济的影响，在选择处理方式时较为灵活