关于撤销公司登记类行政诉讼案件的思考

一、公司登记机关承担的审查义务问题
　　在公司登记工作中，大量存在委托办理情形。目前，不论是依据法律规定，还是依据市场监管总局有关工作规范，公司登记机关都无权要求申请登记公司的股东和法定代表人到现场核实身份、比对签名或提供笔迹真实的证明。此外，登记机关技术手段有限，无法鉴别申请资料中身份证复印件的真伪或身份证是否挂失，也无法核实申请人提交的相关人员的签名是否真实、身份证复印件是否经本人授权使用。事后，一些被冒名的当事人往往会以登记机关未尽到审查义务为由，要求撤销登记。
　　最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》提出，行政机关应在行政登记中履行审慎审查义务。这是人民法院审理案件的标准，不是公司登记机关登记审查的法律依据，但登记机关在实践中往往参照执行。由于该纪要并未明确审慎审查的具体标准，如何对申请人提交的登记资料进行审慎审查、审慎的标准和尺度如何掌握、审判机关应将何种情形判定为没有尽到审慎审查义务等，成为摆在登记机关和审判机关面前的一道难题。
　　《行政许可法》第三十一条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。《公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。可见，法律法规明确要求，申请人应对其申请登记所提供资料的真实性承担责任，登记机关在日常登记工作中仅依法对申请人提供资料的完整性、合法性进行审查，即审查申请人提交的资料是否齐全、是否符合法定形式。
　　《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》规定，要“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商登记机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”。这与目前商事制度改革“轻审查重监管”的精神相契合。在实际工作中，公司登记机关不可能对每一项登记申请材料中的身份证复印件来源、签名是否真实等一一进行审查，只能依据公司登记管理法律法规以及《行政许可法》和《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》履职。在行政诉讼案件审理过程中，法院主要从行政行为的事实、程序、法律依据3个方面判断行政行为是否合法，其依据必然是行政机关履职过程中应该遵守的法律法规。因此笔者认为，公司登记机关在登记过程中的审查义务以形式审查为原则。
　　最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中所要求的审慎审查，仅是对公司登记机关对于申请资料的审查程度提出的要求，与形式审查的基本原则并不冲突。所谓审慎审查，是在坚持形式审查原则的前提下，对一些重要文件材料的前后一致性、材料是否完备齐全且符合法定形式等，在审查时履行必要的注意义务，做到程序合理合法。
　　有关身份证复印件的真伪，是否经持有人同意使用，以及相关文件资料中的签名是否真实等，都属于实质审查范畴。要求公司登记机关履行上述义务过于严苛，也与现行法律规定不符。

二、行政诉讼案件中的“行民交叉”问题
　　《行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以合并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。该规定基本确立了行政附带民事原则，即在行政诉讼过程中法院可以根据当事人或利害关系人的请求，对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理。
　　最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》对“行民交叉”的问题作出了相应规定。利害关系人以作为公司登记行为基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。
　　为减少当事人的负担，节约司法资源，法院应在受理此类行政诉讼案件后，告知当事人可以就其中的民事争议一并要求法院进行审理。目前，这类案件一般是股权变更登记案件，公司登记类行政诉讼案件很少出现“行民交叉”的问题。
　　在股权变更登记类案件中，登记实际上仅起到公示的作用，主要依据是申请资料中的股东会决议、股权转让协议等基础性法律文件。也就是说，股权变更登记主要体现的是股东与股东之间、股东与公司之间的民事法律关系，是民事主体意思自治的一种表现。此时，应先通过民事诉讼确认民事法律关系的效力，而不是确认行政行为是否具有合法性。对于专门审理行政诉讼案件的法官或者行政法院来讲，认定民事行为的法律效力存在一定难度，由专门审理公司类民事案件的法官来审理更加适宜。因此，对于涉及股东变更登记的案件，应先通过民事诉讼确定相关法律文件的效力，再据此通过法院协助执行程序或者行政诉讼程序要求撤销登记。
　　综上，对于涉及身份证被冒用的案件，法院可在审理过程中综合各项证据，在查清基本事实的情况下确定是否撤销行政行为。对于涉及股权转让纠纷的民事争议，应告知当事人先通过民事诉讼的途径解决股权纠纷，并根据法院民事判决要求登记机关撤销错误的股权变更登记行为。若当事人拒绝就民事争议部分提出审理要求或者拒绝另行提起民事诉讼，法院应在尊重当事人意愿的前提下，仅就行政行为合法性本身，单纯进行审查。

三、笔迹鉴定的相关问题
　　如上所述，公司登记机关在登记过程中实施的是形式审查，申请材料的真实性由申请人负责，因此笔迹鉴定结果与行政行为是否合法无关。需要注意的是，是否申请鉴定笔迹取决于当事人的意愿以及案情的需要，而且鉴定结果需要与身份证遗失证明、当事人陈述、证人证言等其他证据综合使用，判断申请登记是否符合基本事实、是否系当事人的真实意思表示。即便最终撤销了登记，也不应据此否认行政行为的合法性。如果申请撤销登记的当事人不能提供其他证据证明登记材料虚假，法院应从节约司法资源、减少当事人负担的角度考虑，及时向当事人释明理由，尽量不进行笔迹鉴定。
　　此外，撤销公司登记案件中的鉴定费承担问题也值得注意。正常情况下，诉讼费、鉴定费均应由败诉方承担。然而，撤销公司登记并不意味着行政行为违法，公司登记机关不是一般意义上的败诉方，不应承担诉讼费、鉴定费。诉讼费、鉴定费最终应由提供虚假材料的责任人承担。
　　综上所述，对于撤销公司登记类案件，登记机关在登记过程中履行形式审查义务，对资料的完备性、形式要件、登记程序负有审慎审查义务。法院在审理案件过程中，应首先区分案件类型。对于设立登记和注销登记类案件，应在严格查明案件基本事实的情况下，确定登记是否系当事人的真实意思表示。若存在被他人冒用身份信息情形，应在确定登记行政行为合法的前提下，判决撤销虚假登记行为。对于股权变更登记类案件，当事人应先通过民事诉讼确定基础民事法律关系的效力，确定民事法律行为无效后，再要求撤销公司登记。笔迹鉴定不应作为认定案件事实的唯一证据，需要结合其他证据综合判定。对于由于自身原因遗失身份证导致被他人冒用身份信息的当事人，应考虑由其承担保管不当的相应责任。