利用欺诈手段骗取公司登记的行为 工商机关如何监管、查处？

《公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”

　　笔者认为，只有准确把握《公司法》第一百九十八条中“撤销公司登记”的法律性质，工商机关才能依法履行登记监管职责、查处利用虚假证明材料或其他欺诈手段骗取公司登记的违法行为。

　　法院裁判观点

　　案例1. 法院裁判观点：《公司法》第一百九十八条撤销公司登记属于行政措施，不是行政处罚。A 工商局按照《公司法》第一百九十八条规定，通过下达行政处罚决定书的方式撤销公司变更登记行为，把撤销公司登记定性为行政处罚，属于定性不准确的情形。

　　案例2. 法院裁判观点：当事人提出《撤销公司变更（备案）通知书》的申请，应当视为撤销行政许可的申请。原告王某向B 工商局提出的撤销《变更（备案）通知书》的申请，应确认为向被告B 工商局提出的撤销行政许可行为，B 工商局依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的程序送达《告知书》，属于适用程序错误。

　　案例3. 法院裁判观点：公司设立属于行政许可事项，应当受《行政许可法》及相关公司法律规范调整。《公司法》关于公司的设立、变更及撤销的规定更明确具体，应当优先予以适用。根据《公司法》第一百九十八条的规定，对提交虚假材料取得公司登记的情形，如公司登记机关作出撤销公司登记的处理，应当有该情形情节严重的事实。本案中，C 工商局作出的撤销行政许可决定，仅认定申请人提交的《职工代表大会纪要》为虚假，但没有认定、也未提交证据证明该提交虚假材料的行为情节严重的事实，故C 工商局作出的撤销行政许可决定认定事实不清。

　　案例4. 法院裁判观点：公司股东转让股权的民事行为，经股东会决议表决通过，即发生民事法律效力，而登记机关的核准登记并非该民事行为的生效要件，股东变更登记不具有《行政许可法》规定行政许可行为的法律属性。本案中，股东变更仅为替换性变更，并未对公司主体的设立产生影响，D 工商局对于申请人的股权变更登记仅为备案和对社会的公示，不具有赋权性，故D 工商局适用《行政许可法》第六十九条第二款，作出撤销申请人股权变更登记的行政许可决定，属于法律适用不当。

　　通过以上四个案例中法院裁判观点的对比，可以看出，工商机关和人民法院对于《公司法》第一百九十八条中“撤销公司登记”的法律性质是行政处罚还是行政措施，存在不同的观点，工商机关通常认为撤销公司登记属于行政处罚，而人民法院将撤销公司登记界定为行政措施。各级人民法院在行政审判过程中，对于撤销公司登记的法律性质的把握也不一致，从而导致了上述四个撤销公司登记类案件中法院的裁判观点不一致。

　　案例分析

　　第一，工商机关对《公司法》第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质的理解和实际执行情况。

　　一是在执法实践中，对于通过监督检查或者接到举报等途径发现有违反《公司法》第一百九十八条规定情形的，有管辖权的工商机关按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，依法对涉案的公司进行立案调查取证，并通过行政处罚告知程序，依法充分保障当事人或相关利害关系人的知情权和陈述申辩的权利。对于一般情节的，给予责令改正、罚款的行政处罚；情节严重的，作出撤销公司登记或者吊销营业执照的行政处罚。通过严格、规范的行政处罚程序，有助于全面查明案件情况，并保障当事人的合法权利。

　　二是工商机关对《公司法》第一百九十八条“撤销公司登记”按照行政处罚程序处理的理由主要如下：

　　首先，从逻辑分析的角度看，《公司法》第一百九十八条将“撤销公司登记”规定在“法律责任”部分，并列在“罚款”“吊销营业执照”等行政处罚之间，从立法逻辑上看，应当是层层递进的关系。既然《行政处罚法》第八条将“罚款”“吊销营业执照”规定为行政处罚的种类，那么《公司法》第一百九十八条规定的“撤销公司登记”应当属于《行政处罚法》第八条第一款第（七）项所指的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

　　从《公司法》第一百九十八条的文义解释角度分析，该条针对的是当事人存在骗取登记的主观故意，通过提交虚假证明材料等欺诈手段，弄虚作假欺骗公司登记机关从而取得登记。因此可以得出结论，当事人在登记过程中存在欺骗的过错，登记机关可以依据《公司法》第一百九十八条对其进行行政处罚，情节严重的，可以给予撤销公司登记或者吊销营业执照的行政处罚。

　　其次，从撤销公司登记的本质看，《公司法》第一百九十八条规定的“撤销公司登记”，是工商机关对尚未构成犯罪的违法行为的制裁措施，会造成当事人权利的减损或义务的增加，因此撤销公司登记应当定性为行政处罚。

　　最后，按照行政处罚的程序实施撤销公司登记，更有利于保障当事人的合法权益。相对于行政许可程序而言，行政处罚程序的规定更加完善、严格、缜密，更有利于保障当事人的救济权利，并且现行的《行政许可法》并没有撤销行政许可的程序规定。因此，工商部门按照行政处罚程序撤销公司登记，符合程序法定的原则。

　　第二，工商机关和人民法院对于《公司法》第一百九十八条中“撤销公司登记”的法律性质的认识分歧。

　　一是最高人民法院在2013 年3月14 日对山西高院作出的《最高人民法院关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》（以下简称《答复》），认为《公司法》第一百九十九条（《公司法》第三次修正中调整为第一百九十八条）规定的撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚。

　　二是最高人民法院作出的该《答复》的法律属性分析。根据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12 号）第六条的规定，“司法解释的形式分为‘解释’‘规定’‘批复’‘决定’四种”；第二十五条规定，“司法解释以最高人民法院公告形式发布”。而《答复》是否属于司法解释，有待商榷。笔者认为，如果该《答复》不是司法解释，那就不具有普遍指导意义，就只适用于山西星座房地产开发有限公司不服山西省局工商行政登记一案个案的意见。

　　三是在多起撤销公司登记类行政诉讼中，由于人民法院和工商机关对于“撤销公司登记”的法律性质的认识分歧，直接导致了对工商机关不利的诉讼后果。

　　第三，全国人大常委会法工委对于《公司法》第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质的意见。

　　2017 年1 月4 日，工商总局致函全国人大常委会法工委，函请对《公司法》第一百九十八条“撤销公司登记”的法律性质予以明确。2017 年2 月27 日，工商总局收到的全国人大常委会法工委《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复[2017]2 号）认为：行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。