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银川市规划建筑设计研究院发展有限公司、宁夏回族自治区人民政府机关事务管理局房屋买卖合同纠纷二审民事判决书
时间：2020年04月30日 来源： 作者： 浏览次数：2388 收藏[0]中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2018）最高法民终914号
上诉人（原审被告、反诉原告）：银川市规划建筑设计研究院发展有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区正源北街人民巷3号网络信息楼东侧一层、二层。
法定代表人：朱阿鲸，该公司董事长。
委托诉讼代理人：郭军，宁夏合天律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王建银，宁夏合天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：宁夏回族自治区人民政府机关事务管理局，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区解放西街361号。
法定代表人：潘明生，该局局长。
委托诉讼代理人：白宇，宁夏兴业律师事务所律师。
上诉人银川市规划建筑设计研究院发展有限公司（以下简称银川规划设计院）因与被上诉人宁夏回族自治区人民政府机关事务管理局（以下简称宁夏机关事务局）房屋买卖合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁民初2号民事判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2018年8月28日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人银川规划设计院的法定代表人朱阿鲸及其委托诉讼代理人郭军、王建银，被上诉人宁夏机关事务局的委托诉讼代理人白宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
银川规划设计院上诉请求：1.依法撤销一审判决，发回重审或改判驳回宁夏机关事务局的诉讼请求。2.一、二审诉讼费均由宁夏机关事务局承担。事实和理由：1.一审判决认定案涉《“银设·唐堤慧苑”1#楼商品房购买意向书》（以下简称《意向书》）为有效合同，明显违反法律规定。宁夏机关事务局属于典型的政府机构，案涉的购买行为是否符合《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，在本案中未作任何审查。2.一审判决认定事实错误。宁夏机关事务局前期支付的3亿元，一审判决认定的支付时间与票据记载不一致，支付数额与约定不符，且收款明目确定为“工程款”。3.解除权属于形成权，根据法律规定有除斥期间的限制，宁夏机关事务局行使解除权超过法律规定的除斥期间，一审法院对此未予审查。4.一审判决适用《中华人民共和国合同法》第九十四条，该法律包含五项内容，但一审判决未明确适用的是哪一项，属于适用法律错误。5.一审法院就案涉财产采取保全措施在程序上存在问题，未向银川规划设计院送达相关法律文书，也未通知，保全费由银川规划设计院承担，不符合法律规定。
《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》（法〔2018)1号文件）中明确规定：要依法保护诚实守信企业家的合法权益，妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求；妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求。综上，一审判决在事实认定及法律适用方面极度草率，应将本案发回重审，或在查清事实的基础上依法改判。
宁夏机关事务局辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
宁夏机关事务局向一审法院起诉请求：1.依法确认双方签订的《意向书》无效；2.判令银川规划设计院返还宁夏机关事务局已支付的购房款3亿元，支付购房款利息77857543.2元(自2011年11月9日起至2016年8月15日止，按中国人民银行同期贷款利率计算，此后利息按前述标准计算至银川规划设计院实际全额给付之日止），合计377857543.2元；3.案件诉讼费、保全费由银川规划设计院承担。庭审后，宁夏机关事务局请求变更第一项诉讼请求为：依法解除双方签订的《意向书》。
银川规划设计院提出反诉请求：1.依法判令继续履行双方签订的《意向书》；2.依法判令宁夏机关事务局赔偿银川规划设计院损失3000万元；3.本案诉讼费由宁夏机关事务局承担。庭审中，银川规划设计院撤回反诉请求第二项：“要求宁夏机关事务局赔偿损失3000万元”。
一审法院认定事实：2011年4月19日，银川规划设计院作为卖售人（甲方）、宁夏机关事务局作为买受人（乙方），签订案涉《意向书》，约定：银川规划设计院将拟开发建设的“银设·唐堤慧苑”1#楼出售给宁夏机关事务局，并在取得项目预售条件后，双方签订正式的《商品房买卖合同》。一、买卖标的物:银川规划设计院以政府挂牌出让方式，取得位于银川市金凤区××与唐××渠交叉口西北角处地块的土地使用权，拟在该地块开发建设“银设·唐堤慧苑”项目，该项目位于银川市金凤区××北部，规划基地西邻工人文化宫和口腔医院，东靠唐徕渠及公园用地，北面与静心苑相望，规划总面积约为112.2亩；“银设·唐堤慧苑”1#楼位于基地××区的用地上，Ｉ区规划总用地面积为18193平方米，约27.3亩，总建筑面积为98800平方米，其中地上建筑面积约75808平方米，地下建筑面积约22992平方米（最终以实际测绘面积为准），宁夏机关事务局整体购买该项目内的1#楼。二、建设工期：工程项目总工期为912天（二年半），自2011年6月正式开工起算，2013年竣工验收并交付宁夏机关事务局。三、项目工程质量标准：整体建筑工程质量需达到合格及以上等级标准。1.银川规划设计院须提供《银设·唐堤慧苑1#楼实施方案》，此《银设·唐堤慧苑1#楼实施方案》作为合同附件，须包括以下内容：对项目设计文件上已明确的与宁夏机关事务局相关房屋有关的设施设备、材料在五个工作日予以确认；对设计文件上未明确的建筑物内外装饰及与宁夏机关事务局相关房屋所涉及的设施设备、材料在五个工作日予以明确；《银设·唐堤慧苑1#楼实施方案》必须经宁夏机关事务局确认后银川规划设计院方可实施，确认时间超过五天，则工期顺延。2.银川规划设计院保证严格按照经双方共同确认的《银设·唐堤慧苑1#楼实施方案》组织工程实施，确保建筑物外立面效果及宁夏机关事务局使用功能；对外装饰材料、与宁夏机关事务局使用或者管理相关的设施设备及材料，严格按照《银设·唐堤慧苑1#楼实施方案》予以采购，其中主要设施设备及材料确需改变的，在双方确认因此产生的建造成本变化数额后，经宁夏机关事务局书面同意，银川规划设计院予以采购实施，双方任何一方违反上述约定，给对方造成损失的，受损害一方有权要求对方进行赔偿。3.宁夏机关事务局指派现场代表监督工程质量、进度及银川规划设计院建设行为，银川规划设计院应予以积极配合。四、计价方式与价款：银川规划设计院以整体建筑项目销售给宁夏机关事务局，该商品房按每平方米建筑面积5000元固定价格（含地下部分）销售，暂定房屋总建筑面积98800平方米，房屋销售总金额暂定为49400万元。工程竣工后以实际房屋测绘面积为准结算，出售单价不变。办公楼外部亮化工程投资在50万元以内由银川规划设计院承担，亮化工程超过50万元，超出部分由宁夏机关事务局承担。六、付款方式：1.按年度付款。2011年项目开工前，宁夏机关事务局付总房款20%的定金；2011年12月底付款10%；2012年12月底付款40%；2013年工程竣工时付款10%，工程交付宁夏机关事务局后付款15%；政府预留5%的质保金，竣工后一年内一次付清。2.在工程质量、工程进度正常的情况下，宁夏机关事务局在接到银川规划设计院工程款拨付书面申请后，七天内将工程进度款付清。七、宁夏机关事务局权利和义务:1.依法依规监督项目全过程的组织实施，并负责确认项目规划建筑单体方案及施工图设计文件。2.依法依规对因技术、水文、地质等原因造成的设计变更进行确认。3.依法依规参与招标代理机构的选择，参与研究并确认银川规划设计院组织的设计、施工、设备供应及安装等招标方案、招标文件、评标办法。4.有权要求银川规划设计院赔偿因擅自变更建设内容，扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格所造成的损失。5.宁夏机关事务局有权要求银川规划设计院更换不称职的工作人员。6.参与项目的竣工验收。7.在项目建设过程中遇到实际困难时，经银川规划设计院书面请求，宁夏机关事务局有义务为银川规划设计院提供力所能及的帮助，协助银川规划设计院解决问题。8.有权对工程所有材料、部品、部件质量进行检查，对不合格的材料、部品、部件督促银川规划设计院进行更换。银川规划设计院的权利和义务：1.负责项目的整体开发、建设及销售并承担相应责任及经营风险，并在项目建成后按照《意向书》将商务办公楼A座、B座及A、B座裙楼及辅楼交付给宁夏机关事务局；2.应按照约定的工期完成项目的建设，如有无故延期将按照赔偿责任予以承担。本项目施工监理单位由双方共同协商招标选定……7.应按批准和经宁夏机关事务局确认的建设规模、建设内容和建设标准组织项目实施，严格控制项目投资，确保工程质量，按期交付使用。银川规划设计院不得在实施过程中利用洽商或者补签其他意向书随意变更建设规模、建设标准、建设内容。因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由设计单位填写设计变更单，由宁夏机关事务局确认后方可实施。8.应按有关规定选择专业工作单位以及设备、材料供应商，并接受宁夏机关事务局的监督……九、赔偿责任：1.双方中任何一方未能完全履行本《意向书》全部内容，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使投资增加或工程质量不合格，所造成的损失由责任方承担。2.双方中任何一方在项目的设计、施工和设备、材料采购安装等过程中，若存在违法违规行为，由此造成的损失由责任方负责赔偿。3.双方均应履行《意向书》约定的各项意向和义务，任何一方未按《意向书》约定履行或者未适当履行的行为，应视为违约，并承担相应的违约责任……十一、《意向书》生效、变更与终止：《意向书》自签订之日起生效。由于宁夏机关事务局的原因致使工程发生延误、暂停或终止，银川规划设计院应将此情况与可能产生的影响及时通知宁夏机关事务局，宁夏机关事务局应采取相应的措施。由于宁夏机关事务局未采取相应措施，银川规划设计院可继续暂停执行全部或部分工程内容，直至提出解除意向书，宁夏机关事务局承担违约责任。银川规划设计院按照有关规定，在取得项目销售许可后，双方在此意向书基础上须签订由银川市工商管理局和银川市住房保障局监制的《商品房买卖合同》。《意向书》还对项目建设标准、会议洽商、知识专利、争议的解决方式等进行了约定。
《意向书》签订后，宁夏机关事务局分别于2011年11月9日、2011年12月5日、2012年10月18日、2013年6月9日向银川规划设计院支付5000万元、5000万元、1亿元、1亿元，共计3亿元。
另查明，2009年10月29日，银川市国土资源局向银川规划设计院下发《关于办理自治区人民政府机关事务管理局综合办公楼用地相关手续的通知》，宁夏机关事务局拟在金凤区上海路以北建设综合办公楼，该建设项目需要占用银川规划设计院用地，由银川规划设计院协助办理该用地相关手续。2009年12月4日，区政府召开专题会议，研究了综合楼用地问题，原则同意银川市人民政府关于综合楼建设选址及用地规划意见，总占地112亩。2011年7月9日，银川市人民政府召开第37次专题会议，会议研究决定，对涉及有关增加容积率补缴土地出让金事宜，由市财政局、审计局与宁夏机关事务局联系，核算给区政府代建综合大楼让利以及因多年不能建设造成的损失费用。市国土资源局将已出让的土地面积分开办证，按以前出让确定的容积率核算原用地总建筑面积，以总建筑面积再除以银川规划设计院现用地面积计算得出容积率。按所产生的面积差，核减区政府代建综合大楼让利费用以及因多年不能建设造成的损失费用，确定补缴土地出让金数额。2011年9月24日，银川市人民政府召开第56次专题会议，研究决定，涉案项目用地让利销售给宁夏机关事务局及该公司多年不能建设的损失费用，与用地增加建筑面积补交土地出让金费用抵顶，不找差价。
2014年1月17日，银川市国土资源局向银川规划设计院发出《关于限期缴纳增加容积率土地出让价款的通知》，内容为：你公司开发建设的位于金凤区上海路北侧、唐徕渠西侧“银设·唐堤慧苑”项目用地，原出让合同约定批准的容积率为1.2，土地用途为城镇混合住宅用地；现该项目主体已基本封顶，项目容积率超出原出让合同的约定，按照《银川市人民政府关于印发银川市经营性建设用地规划容积率管理规定的通知》文件精神，应补缴土地出让金3.39亿元；限你公司自通知之日起三十日内交清欠缴土地出让金，如不按期缴纳，将停办你单位规划、土地、建设及房屋预售相关手续，直至采取司法手段，产生后果由你单位自行承担。同日，银川市房屋产权交易管理中心向银川规划设计院发送《关于暂停办理相关业务的函》，内容为：近期，我中心接到群众投诉，反映你公司在“银设·唐堤慧苑”项目销售中有违规行为，为核实相关情况，现暂停你公司“银设·唐堤慧苑”项目合同网签、备案等相关业务。
2014年1月23日，银川市规划管理局向银川规划设计院发出《关于收回“银设·唐堤慧苑”项目规划相关手续的函》，内容：按照市国土资源局《关于协助收回“银设·唐堤慧苑”项目相关手续的函》及市政府领导指示件精神，该项目需要补缴土地出让金约3.39亿元，现收回已核发的该项目所有《建设工程规划许可证》，你公司于二日内将核发的该项目所有工程证原件送回我局。
2014年1月24日，银川市住房保障局向银川规划设计院发出《关于拟撤销“银设·唐堤慧苑”8、9、10号楼商品房预售许可证的通知》，内容：按照市政府领导批示件精神、市国土资源局《关于协助收回“银设·唐堤慧苑”项目相关手续的函》及市规划局《关于收回“银设·唐堤慧苑”项目规划相关手续的函》，我局拟撤销“银设·唐堤慧苑”项目8、9、10号商住楼（银）房预售证第2013000751、2013000753、2013000752号《商品房预售许可证》。
2014年2月17日，银川市国土资源局向银川规划设计院发出《关于停办你公司相关手续的通知》，内容为：我局已于2014年1月17日以《关于限期缴纳增加容积率土地出让价款的通知》要求你公司在2014年2月15日前缴清土地出让金。你公司至今尚未缴纳，在你公司未缴清土地出让金前，将停办你单位规划、土地、建设及房屋预售相关手续。
2014年1月26日，宁夏机关事务局向银川市人民政府发出《关于妥善解决“银设·唐堤慧苑”项目销售等有关问题的函》，暂缓执行银川市国土资源局等三部门关于“银设·唐堤慧苑”项目的上述五个“通知”，允许“银设·唐堤慧苑”项目已办理预售手续的房屋正常销售、备案。预售许可证暂由宁夏机关事务局代管，监督银川规划设计院商品房销售合法合规。
2015年9月15日，区政府召开专题会议，会议决定：“一、为严明本届区政府内一律不得以任何理由新建党政机关楼堂馆所的纪律，区政府决定退出购买“银设·唐堤慧苑”1#楼商品房作为自治区部门综合办公楼。二、由宁夏机关事务局依法按程序处置与银川规划设计院签订的《意向书》，区政府法制办协助宁夏机关事务局依法依规做好相关法律工作。三、银川市会同区财政厅、宁夏机关事务局、区政府法制办，研究提出区财政厅预付3亿元购房资金的退出办法，尽快收回全部资金，并用于自治区民生支出。四、由郝某某同志负责，银川市牵头，会同区财政厅、宁夏机关事务局、区政府法制办等单位，尽快拿出解决方案，既要依法合规处置购买意向书，也要合情合法确保自治区、银川市和企业等相关方的利益不受损失，不甩包袱，确保退购工作有序平稳推进。”
2016年5月9日，宁夏机关事务局向银川规划设计院发出《关于尽快提出解决“银设·唐堤慧苑”1#楼退购善后处理方案的函》，内容为：2011年4月，我局与贵公司签订《意向书》。签约前，贵公司没有取得《商品房预售许可证》；签约后，所售房屋没有在约定时间竣工并交付使用，致使我局购房的合同目的落空。根据区政府2015年第91期专题会议纪要决定，我局于2015年12月16日向贵公司送达了《关于退购部门综合办公楼有关事宜的函》，明确表示退购房屋，《意向书》不再履行，并请贵公司针对3亿元购房款的退还事宜提出具体意见。至今，贵公司没有作出任何回复。为尽快解决问题，我局再次郑重敦促贵公司尽快提出房屋退购善后解决方案，及时回应我局的重大关切。若久拖不决，我局将通过法律程序维护我方的合法权利。
一审法院认为，本案争议焦点问题是:一、涉案合同性质；二、涉案合同效力及应否继续履行；三、银川规划设计院应否返还宁夏机关事务局已支付的3亿元并支付相应利息。
一、关于涉案合同性质问题
宁夏机关事务局认为《意向书》是房屋买卖合同中的商品房预售合同性质，银川规划设计院认为《意向书》是委托代建合同性质。一审法院认为，房屋买卖合同是指出卖人将房屋所有权转移给买受人，买受人支付价款的合同，包括商品房预约合同、商品房预售合同、商品房销售合同、商品房委托代理销售合同、经济适用房转让合同、农村房屋买卖合同等，其中，商品房预约合同是指房地产开发商与购房者就双方在一定期限内签订商品房买卖合同的协议，一般以“认购书”“订购单”“意向书”等形式表现，一般包括当事人基本情况、房屋基本状况、商品房总价款、签署正式买卖合同的期限、定金条款等内容。本案中，《意向书》约定，银川规划设计院将开发建设的“银设·唐堤慧苑”1#楼出售给宁夏机关事务局，并在取得预售条件后，双方签订正式的《商品房买卖合同》，房屋销售总金额暂定49400万元、房屋总建筑面积暂定98800平方米，单价5000元/平方米，2011年项目开工前付总房款20%定金，在《意向书》签订后银川规划设计院不得另行出售该房屋。该《意向书》符合商品房预约合同的基本构成要件和法律特征，应属商品房预约合同性质，而非商品房预售合同性质。委托代建合同是指建房人获得国有土地使用权后委托房地产建设企业代建房屋，并向受托房地产企业支付酬金的协议。本案中，银川规划设计院以政府挂牌出让方式取得涉案项目土地，在该地块上建设“银设·唐堤慧苑”项目，宁夏机关事务局整体购买该项目内的1#楼。宁夏机关事务局对涉案土地没有使用权，双方之间不是委托代建合同关系。《意向书》还约定，银川规划设计院要按照宁夏机关事务局确认的《银设·唐堤慧苑1#楼实施方案》组织工程实施，“银设·唐堤慧苑”1#楼的建筑设计、面积、层高以及设施设备、材料的采购等都由宁夏机关事务局确定，宁夏机关事务局要指派现场代表监督工程质量、进度及银川规划设计院的建设行为，银川规划设计院要确保建筑物的外立面效果和宁夏机关事务局的使用功能等等。所以，本案银川规划设计院与宁夏机关事务局之间是带有特殊定制性质的商品房预约合同关系。
二、关于涉案合同效力及应否继续履行的问题
首先，关于涉案合同的效力问题。宁夏机关事务局认为涉案合同虽名为《意向书》，但实际为商品房预售合同性质，银川规划设计院在起诉前没有取得《商品房预售许可证》，商品房预售合同无效。从前述分析可知，《意向书》符合商品房预约合同的基本构成要件和法律特征，应属商品房预约合同性质，而非商品房预售合同性质。本案不适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效”的规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效:(一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，如果具有上述五种情形之一，应认定合同无效。本案中，宁夏机关事务局并无证据能够证明《意向书》存在上述五种合同无效的情形。故《意向书》是双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，内容、形式合法，为有效合同。
其次，对于涉案合同应否继续履行的问题。按照《意向书》约定，2011年项目开工前，宁夏机关事务局应付总房款20%的定金即9880万元，2011年12月底付款10%即4940万元，2012年12月底付款40%即19760万元，2013年工程竣工时付款10%即4940万元，工程交付宁夏机关事务局后付款15%，政府预留5%的质保金，竣工后一年内一次付清。合同签订后，宁夏机关事务局于2011年11月9日、2011年12月5日、2012年10月18日、2013年6月9日分别向银川规划设计院支付5000万元、5000万元、1亿元、1亿元，与合同约定付款进度不符，存在违约行为。合同自2011年4月19日签订至今已有7年之久，且宁夏机关事务局明确表示不再继续履行合同，亦有请求解除合同的意思表示，结合案件客观实际情况，本着解决纠纷、减少当事人诉累的原则，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”之规定，一审法院认为本案合同目的已无法实现，应予解除。
三、关于银川规划设计院应否返还宁夏机关事务局已支付的3亿元并支付相应利息的问题。按照《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，因本案合同目的无法实现，应予解除，合同解除后，银川规划设计院应当返还宁夏机关事务局已支付的3亿元。宁夏机关事务局认为银川规划设计院未取得《商品房预售许可证》，导致商品房预售合同关系无效，存在违约，但本案合同并非商品房预售合同性质，且合同对银川规划设计院何时取得商品房预售许可也未作出约定，故宁夏机关事务局认为银川规划设计院未取得《商品房预售许可证》已经违约的理由，没有事实和法律依据，不予支持。因宁夏机关事务局未按合同约定进度支付款项，存在违约行为，且在本案中无充分证据证明银川规划设计院存在违约，故对其请求银川规划设计院支付利息的诉讼请求，不予支持。
2018年4月3日，银川规划设计院以其损失数额需要鉴定、主要证据还需等待正在审理的土地出让金合同纠纷案件的裁判结果、为了实现其最终实体权利为由，申请撤回其反诉请求第二项即“请求宁夏机关事务局赔偿其损失3000万元”。一审法院认为，银川规划设计院该申请是其真实意思表示，应予准许。对银川规划设计院的损失，可依法另案主张。
综上，宁夏机关事务局的诉讼请求部分成立，银川规划设计院的反诉请求不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第九十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十二条的规定，遂判决：一、解除宁夏机关事务局与银川规划设计院签订的《意向书》；二、银川规划设计院于判决生效后十日内返还宁夏机关事务局已支付的3亿元；三、驳回宁夏机关事务局的其他诉讼请求；四、驳回银川规划设计院的反诉请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1931088元，由宁夏机关事务局负担405528元，由银川规划设计院负担1525560元；反诉费95900元，减半收取计47950元，由银川规划设计院负担。
对一审已经查明的事实，本院予以确认。
本院二审期间，银川规划设计院围绕上诉请求向本院提交了七组新证据，均系证明其损失问题。宁夏机关事务局经质证认为与本案诉求无关，未发表质证意见。
对银川规划设计院提交的证据，本院经审理查明，该七组证据与本案诉争事实及银川规划设计院的上诉请求不具有关联性，不作为本案的有效证据予以采信。
二审另查明：案涉《意向书》第十一条“生效、变更与终止”条款约定：3.当事人一方要求变更或解除《意向书》时，应当在10日前以书面形式通知另一方。因单方解除《意向书》使另一方遭受损失的，除依法可以免除责任的情况外，应由责任方负责赔偿。4.甲方按照有关规定，在取得项目销售许可后，双方在此《意向书》基础上须签订由银川市工商管理局和银川市住房保障局监制的《商品房买卖合同》。十五条约定：如乙方逾期未与甲方签订正式的《商品房买卖合同》及相关文件，视为乙方自动放弃该房屋，甲方有权无需通知乙方而将该房屋另行出售。十六约定：本《意向书》签订后，如乙方提出不购买该房屋，应当在《商品房买卖合同》签订前以书面形式通知甲方。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一审判决解除《意向书》并判令银川规划设计院返还宁夏机关事务局3亿元是否正确。
关于案涉《意向书》的效力问题。合同有预约合同和本约合同之分，预约合同是当事人约定未来订立一定合同的合同；本约合同是为了履行预约合同而订立的合同，签订预约合同的目的是为了订立本约。本案中，双方签订的《意向书》虽然明确了房屋单价、总价、付款时间等基本条款，宁夏机关事务局亦支付了部分房款，但房屋的开发建设专门针对宁夏回族自治区的党政机关进行，并非开发商向不特定社会公众进行销售的商品房买卖合同。且双方在协议中明确约定须在银川规划设计院取得案涉项目销售许可后，在《意向书》的基础上签订正式的商品房买卖合同，《意向书》尚不具备的商品房买卖合同应当具有的主要内容。故《意向书》属于签订正式商品房买卖合同前的基础性合同，一审法院对合同性质认定并无不当，应予确认。其次，《意向书》作为预约合同，是谈判磋商期间对未来事项的预先规划，是对双方交易房屋有关事宜的初步确认。宁夏机关事务局作为国家行政机关做出预约的意思表示应当履行何种前置程序，对此并无法律明文规定。银川规划设计院以宁夏机关事务局行政机关身份签订《意向书》违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，应属无效，该理由不能成立。《意向书》系预约合同，双方约定案涉项目取得销售许可后，在《意向书》的基础上须签订由银川市工商行政管理局和住房保障局监制的商品房买卖合同。由此可知，《意向书》是双方当事人真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，应当认定为有效。在本案中，宁夏机关事务局明确表示不再继续履行合同，且请求解除合同。一审判决结合案件客观实际情况，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”的规定，认定本案合同目的已无法实现，应予解除，适用法律正确；依照《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，判令银川规划设计院返还宁夏机关事务局已支付的3亿元，结果并无不当，本院予以维持。
关于银川规划设计院的损失问题，银川规划设计院在一审中撤回了其反诉请求，一审法院予以准许。对于款项的性质，银川规划设计院持有的票据记载为“工程款”，并不能否认根据案涉《意向书》的实质内容对3亿元款项的性质认定，一审判决对此查明的事实亦无不当。本案中，一审法院采取财产保全措施是否得当，与一审判决是否正确没有关系，并不影响案件裁判的结果。故银川规划设计院称一审程序违法，请求发回重审的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。
综上，银川规划设计院的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1541800元，由银川市规划建筑设计研究院发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王云飞
审判员 丁广宇
审判员 杨 卓
二〇一八年十月二十九日
法官助理李娟
书记员闫若涵