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宁夏安通房地产开发有限公司与银川市土地储备局房屋拆迁安置补偿合同纠纷二审民事判决书
时间：2020年04月27日 来源： 作者： 浏览次数：2626 收藏[0]中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2015）民一终字第58号
上诉人（一审被告）：银川市土地储备局，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区解放东街143号。
法定代表人：马旭，该局局长。
委托代理人：王随强，男，汉族，1966年11月14日出生，银川市土地储备局职工，住宁夏回族自治区银川市兴庆区中山北街31-1-201。
委托代理人：谢生虎，宁夏言成律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：宁夏安通房地产开发有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区凤凰北街256号。
法定代表人：**，该公司总经理。
委托代理人：赵连伟，男，汉族，1968年6月13日出生，宁夏安通房地产开发有限公司办公室主任，住宁夏回族自治区固原市原州区东浮沱26号。
委托代理人：周涛，宁夏方和圆律师事务所律师。
上诉人银川市土地储备局（以下简称土地储备局）与被上诉人宁夏安通房地产开发有限公司（以下简称安通公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，宁夏回族自治区高级人民法院于2014年8月7日作出（2013）宁民初字第22号民事判决。土地储备局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了询问。土地储备局法定代表人马旭和委托代理人谢生虎、王随强，安通公司法定代表人**及委托代理人周涛、赵连伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安通公司起诉至一审法院称，宁夏安通公路工程有限责任公司（以下简称安通公路公司）与银川市土地储备中心（以下简称土地储备中心）签订《安置土地置换协议》及《补充协议》，约定土地储备中心置换38.68亩土地给安通公路公司。2013年1月10日，安通公司与安通公路公司进行吸收合并，合并后安通公路公司法人资格注销，其债权债务由安通公司承继。经安通公司多次催促，土地储备局未能履行交付土地义务，故诉至法院，请求依法判令：（一）土地储备局继续履行协议，向安通公司交付土地38.68亩；（二）土地储备局赔偿安通公司损失2100万元。
土地储备局辩称，安通公司不具备诉讼主体资格，不能作为原告参加诉讼。土地储备中心与安通公路公司签订拆迁补偿协议后，已将1227.03万元拆迁补偿款全部支付给了安通公路公司，双方的协议已经履行完毕。安通公司提供的2007年4月19日《补充协议》，在土地储备局档案中并不存在，土地储备局对其真实性、合法性不予认可。《补充协议》的内容违背法律和政策，系个别人滥用职权行为，协议是无效的。政府征用安通公路公司35亩土地及地上附着物，已支付了拆迁补偿款1227．03万元，并为其置换土地27亩。因安通公司未能及时安置职工而产生的租金应由其承担，土地储备局不应承担支付2100万元租金的赔偿责任，安通公司的诉讼请求应予驳回。
一审法院经审理查明：2002年，银川市人民政府为实施城市总体规划，决定在城市东侧修建银古广场，按照项目要求，需征用安通公路公司国有土地。同年12月13日，土地储备中心作为甲方，安通公路公司作为乙方分别签订了银建地协议（2002）第11－ⅰ号、11－ⅱ号、11－ⅲ号《银古广场拆迁补偿协议》，约定占用安通公路公司土地10亩，土地储备中心按每亩3.6万元的标准向安通公路公司支付土地补偿费36万元，并支付平房、办公楼、住宅楼拆迁补偿费及其他补偿费用共计11053426元。2003年，银川市政府为修建高标准林带，需再次征用安通公路公司土地，为此，土地储备中心与安通公路公司于同年3月10日，签订《银古公路绿化带征地拆迁协议》，约定占用安通公路公司25亩土地，由土地储备中心对占用的该公司土地上的附着物补偿856898.25元。对被占用土地，由双方进行土地调整，具体事宜另行协商。上述协议签订后，土地储备中心陆续将两次拆迁补偿款共计1227.03万元支付给了安通公路公司。2005年2月20日，土地储备中心与安通公路公司签订《安置土地置换协议》，就两次共征用安通公路公司35亩土地的相关安置事宜约定，土地储备中心以土地置换的形式，将东至众一公司、西至白雪俊用地、北至农田、南至新华东街的27亩土地置换给安通公路公司，作为对占用安通公路公司35亩土地的安置。之后，土地储备中心按照上述协议约定为安通公路公司划定了应置换的27亩土地，但双方一直未办理土地使用权变更登记手续。
2007年4月19日，土地储备中心与安通公路公司签订《补充协议》，约定：“一、土地储备中心征用安通公路公司35亩土地，因多种因素不能按约定时间交地，致使安通公路公司职工安置无法解决，土地储备中心同意按照1：1的置换比例为安通公路公司置换土地，除《安置土地置换协议》中27亩（土地）外，再补8亩置换土地；二、根据2004年9月19日《市长办公会议备忘录》第二条第二款“对银古广场拆迁涉及的7家特殊企业，可由企业退回拆迁款置换土地”的纪要精神，土地储备中心同意以每亩40万元（的价格）用1227.03万元（拆迁）补偿款抵顶安置土地，给安通公路公司抵顶置换土地30.68亩；三、以上两项共置换土地38.68亩，土地所有权类型为出让，土地用途为商住用地，与原27亩（土地）一并置换于友爱安置区新华东街延伸段以北，东临众一集团，西邻百力德建筑工程有限责任公司（以下简称百力德公司），南邻新华街；四、因安通公路公司拆迁时亏损严重，土地储备中心同意安通公路公司在划地时60日内将拆迁款1227.03万元退回土地储备中心。在缴清该款后，土地储备中心在60日内负责帮助安通公路公司办理国有土地使用（权）证；五、安通公路公司负责做好本公司职工的思想工作，全权负责本公司所有被拆迁职工的安置问题，不得再行上访滋事；六、此协议是原2005年2月20日签订的银土储（245－4）号《安置土地置换协议》的补充，与原协议具有同等法律效力，经双方盖章生效，双方应严格履行。”《补充协议》签订后，土地储备局一直未按协议约定为安通公路公司划定38.68亩土地，安通公路公司也未向土地储备局退回1227.03万元拆迁补偿款。
一审法院另查明：2009年3月，土地储备中心更名为银川市土地储备局。
2013年3月10日，安通公司与安通公路公司签订《合并协议》，进行吸收式合并，合并后安通公司继续存续，安通公路公司注销，安通公路公司债权债务由安通公司承担。之后，安通公司向工商行政管理部门办理了公司变更登记手续。后安通公司向土地储备局主张交付38.68亩土地未果，遂诉至一审法院。
一审法院认为，安通公司与安通公路公司进行了吸收式合并，安通公路公司注销后，其债权债务由安通公司承继，因此，安通公司作为本案原告提起诉讼符合法律规定。《补充协议》系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，当事人应按照合同的约定履行各自义务。土地储备局应于判决生效之日起15日内向安通公司交付《补充协议》约定的38.68亩土地，安通公司也应在判决生效之日起15日内向土地储备局支付1227.03万元。土地储备局应交付的土地位置为《补充协议》约定的银川市友爱安置区新华东街延伸段以北、东临众一集团、西邻百力德公司、南邻新华街。对安通公司主张的2100万元损失，不予支持。该案经一审法院审判委员会讨论决定，判决如下：一、土地储备局于判决生效后15日内向安通公司交付位于银川市友爱安置区新华东街延伸段以北、东临众一集团、西邻百力德公司、南邻新华街的土地38.68亩，安通公司于判决生效后15日内向土地储备局支付1227.03万元，双方同时履行；二、驳回安通公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息；如果未按判决指定的期间履行其他义务，应当支付迟延履行金。一审案件受理费224160元，由安通公司负担146800元，土地储备局负担77360元。
土地储备局上诉称，（一）土地储备局与安通公路公司因拆迁签订的五份补偿安置协议的主要义务已履行完毕，安通公司再次要求安置补偿于法无据。（二）安通公司提供的《补充协议》属无效协议，一审法院认定合法有效，属于认定事实不清，适用法律错误。1、土地储备局在已经履行完毕五份安置补偿协议情况下，原负责人叶建设再以低价向安通公路公司“出让”国有土地30.68亩，且该出让行为未经银川市政府批准，同时另行置换土地8亩，超过1：0.8的置换比例，达到1：1的比例，故该《补充协议》违反公平公正原则，造成国有资产严重流失，损害了国家利益，内容无效。2、安通公司自2005年3月7日营业期限到期后未办理营业期限延期变更登记，属于无照经营，故安通公司在2007年4月19日无签订《补充协议》的主体资格，《补充协议》应属于无效协议。（三）一审法院判决土地储备局在银川市新华东街延伸段以北、东临众一集团、西临百力德公司、南临新华街的友爱安置区向安通公司交付38.68亩土地，违背法律程序，侵犯行政职权。依照法律规定，出让土地是行政行为，政府出让土地必须严格执行国家法律规定，履行国有土地出让的程序，现有的国家政策也不允许对征收企业进行土地置换。本案是民事案件，法院对于行政范围内的事项，应当按照行政程序解决。友爱安置区现已开发完毕，已无土地。且一审判决交付的地块已经出让给他人，并与土地储备局安置给安通公司的27亩土地存在重合。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回安通公司的诉讼请求。
安通公司答辩称，（一）双方签订的《补充协议》合法有效。正如一审判决书所述，“合同是否有效应由法律赋予的职能机关依据法律和行政法规作出认定”，除此以外的其他任何机关均无权对合同是否有效作出认定，任何规章和规范性文件都不得作为认定合同效力的依据。因此，土地储备局认为《补充协议》无效的上诉理由没有法律依据。（二）安通公司的主体资格在本案中是适格的。安通公司是通过公司合并的方式获得了安通公路公司的债权债务，是合法有效的，且公司在没有注销之前，具有民事权利能力和行为能力，对外签订合同应受到法律的保护。（三）安通公司行使的是合同权利，并非干预行政职权。1、安通公司按照双方所签《补充协议》的约定，有权要求合同相对方履行合同义务，即要求本案土地储备局交付特定位置的土地。2、本案涉及的纠纷是对拆迁企业的安置问题，并非国有土地的出让问题，土地储备局不应将二者混为一谈，对安通公司进行安置并非侵犯政府的行政职权。3、土地储备局完全有能力在《补充协议》约定的安置地点对安通公司进行安置。综上所述，请求依法驳回土地储备局的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明：本案一审诉讼期间，经安通公司申请，一审法院作出（2013）宁民初字第22-1号民事裁定，查封位于宁夏回族自治区银川市友爱安置区新华东街延伸段以北、东临众一集团、西临百力德公司、南临新华街的38.68亩土地使用权。
一审诉讼期间，银川市土地储备局于2014年5月8日向一审法院提交的《关于宁夏安通房地产公司诉讼土地置换纠纷案的意见》中明确，“《补充协议》违反了市长办公会议备忘录确定的先由企业退回补偿款，后按比例折算后予以置换土地的原则。”2004年8月31日土地储备局提供的银川市土地储备中心《关于被拆迁企业安置的通知》（银土储函（2004）37号）载明，对于友爱安置区的安置原则是：新区征地被占用国有土地的企业按实际占用面积与返还面积1：0.8（商住用地）或1：1（工业用地）的比例予以安置，增加面积土地价格：30万元／亩-35万元／亩。
在本院审理本案期间，安通公司与土地储备局均向本院提供了宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行终字第3号行政判决书。该判决查明，2007年5月28日，土地储备局与百力德公司签订《安置土地置换协议》，约定土地储备局给百力德公司安置22.9亩土地，其中9亩是征收百力德公司15亩土地后置换的土地，另13.9亩是按照每亩40万的价格抵顶557.1142万元补偿款。2007年5月28日，土地储备局向百力德公司移交了上述协议约定的22.9亩土地。后因银川市国土资源局拒绝为百力德公司办理土地使用权证手续，故百力德公司起诉至法院，请求银川市国土资源局为其办理土地使用权证。案经宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院一审、银川市中级人民法院二审，判决银川市国土资源局为百力德公司履行办理土地使用权证登记的法定职责，土地储备局履行协助义务。
本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，结合土地储备局与安通公司的诉辩情况，本案当事人之间的争议焦点为：（一）《补充协议》是否合法有效；（二）一审判决土地储备局履行交付38.68亩国有土地使用权的义务是否正确。针对上述争议焦点问题，分析认定如下：
（一）关于《补充协议》是否合法有效的问题。该争议问题又包括以下几个方面的问题：
1、关于《补充协议》是否系土地储备局的真实意思表示问题。一方面，从案涉《补充协议》签订的形式来看，《补充协议》中甲方一栏盖有土地储备中心印章和法定代表人叶建设个人印鉴，并有叶建设本人签名，乙方一栏盖有安通公路公司印章，并有法定代表人马森林签名，且经一审法院委托鉴定，土地储备中心印章、叶建设的签字及叶建设个人印鉴均是真实的。故案涉《补充协议》具有体现双方真实意思表示的客观外在形式。另一方面，从案涉《补充协议》签订的内容来看，其同本案所查明的其他事实存在进一步的关联，进一步印证其系土地储备局的真实意思表示。一审诉讼期间，土地储备局提供的《关于宁夏安通房地产公司诉讼土地置换纠纷案的意见》中明确，对于被迁拆企业的土地补偿问题可以由企业退回补偿款，并按比例折算后予以置换土地。这说明用补偿款置换土地系银川市政府及土地储备局的议定事项。而宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行终字第3号行政判决查明，土地储备局与百力德公司所签订《安置土地置换协议》中也有以每亩土地40万的价格抵顶557.1142万元补偿款的事实，这说明土地储备局存在同其他公司以土地补偿款置换土地的事实，可进一步印证《补充协议》系土地储备局的真实意思。故从上述两个因素来看，案涉《补偿协议》的签订无论在协议内容，还是签订的形式均应认定为土地储备局的真实意思表示。一审法院对此认定并无不当，本院予以确认。
2、关于《补偿协议》是否违反公平原则及损害社会公共利益问题。土地储备局虽然主张案涉《补偿协议》违反公平原则及损害社会公共利益，但其并未提供证据加以佐证；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据证明，在土地储备局未能举证证明案涉《补偿协议》违反公平原则及损害社会公共利益的情况下，应承担举证不能的法律后果，故其主张依据不足。且就双方所签订《补充协议》约定的土地置换价格而言，经查明，土地储备局与案外人百力德公司所签订《安置土地置换协议》中也有以每亩土地40万元价格抵顶557.1142万元补偿款的事实，这亦进一步说明案涉《补充协议》不存在违反公平原则的情形，也不存在损害社会公共利益的情形。故土地储备局的该上诉理由，理据不足，本院不予采信。
3、关于《补充协议》能否依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》认定无效问题。《补充协议》约定，一、土地储备中心征用安通公路公司35亩土地，因多种因素不能按约定时间交地，致使安通公路公司职工安置无法解决，土地储备中心同意按照1：1的置换比例为安通公路公司置换土地，除《安置土地置换协议》中27亩（土地）外，再补8亩置换土地；二、根据2004年9月19日《市长办公会议备忘录》第二条第二款“对银古广场拆迁涉及的7家特殊企业，可由企业退回拆迁款置换土地”的纪要精神，土地储备中心同意以每亩40万元（的价格）用1227.03万元（拆迁）补偿款抵顶安置土地，给安通公路公司抵顶置换土地30.68亩。从上述约定内容来看，《补充协议》系具有拆迁安置补偿的性质。而国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第一条明确其规范范围为规范国有土地使用权出让行为，因此《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》并不能规范案涉具有拆迁安置补偿性质的《补偿协议》，在能够认定《补偿协议》并不违反公平原则、亦不损害社会公共利益的情况下，土地储备局关于案涉《补充协议》违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》应为无效的主张，理据不足，本院不予支持。
4、关于能否以违反银川市政府的相关规定及违反银川市编制委员会为土地储备局核定的工作职能认定《补充协议》无效的问题。最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。故土地储备局以《补充协议》违反银川市政府的相关规定为由，主张《补充协议》无效，明显同上述司法解释的规定不符，对该理由，本院不予采信。
至于土地储备局关于《补充协议》的签订违反土地储备局的工作职能范围问题，一方面，土地储备局的工作职能范围属于政府行政管理的内部职权配置范畴，不能以该内部职权配置作为认定案涉《补充协议》效力的依据；另一方面，土地储备局关于其无出让土地的职能与其之前同安通公路公司及案外人百力德公司签订土地补偿协议的事实明显不符，故对该上诉主张，本院不予支持。
5、关于土地储备局主张安通公路公司系无照经营故《补充协议》无效的理由能否成立问题。土地储备局虽然主张安通公路公司自2005年3月7日营业到期后未办理营业期限延期变更登记，但是并未提供证据证明安通公路公司系无照经营，亦未提供证据证明安通公路公司不具备与土地储备中心签署土地安置补偿协议的能力，故应承担举证不能的法律后果。相反，土地储备局通过同安通公路公司签订征地拆迁协议已经取得安通公路公司的土地，及安通公司吸收合并安通公路公司及承担安通公路公司债务的事实进一步说明，安通公路公司具有对外签署协议的能力。故土地储备局关于安通公路公司不具有签约主体资格、《补充协议》无效的主张，与事实不符，本院不予支持。
综上，土地储备局关于案涉《补充协议》无效的主张，理据不足，本院不予支持。
（二）关于一审判决土地储备局履行交付38.68亩国有土地使用权的义务是否正确问题。《中华人民共和国合同法》第六条规定，依法成立的合同具有法律拘束力。在《补充协议》合法有效的情况下，安通公司诉讼请求履行该协议约定的义务，符合合同约定。经查明，一审判决履行交付的土地已经被一审法院基于安通公司的申请予以查封，故并不存在同已经交付的27亩国有土地使用权的重合问题，也不存在已经出让给案外人的情形。土地储备局虽然主张一审法院判决交付的土地已经被出让给案外人，并同已交付给安通公司的27亩土地存在重合，但在本院要求其提供相关证据的情况下，其并未提供证据支持其主张。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据证明。在土地储备局未提供证据证明其主张的情况下，本院对其主张不予支持。
土地储备局与安通公路公司之间的拆迁补偿协议及《补充协议》的一方主体是代表国家行使国有土地使用权出让权利的土地储备局，另一方是代表市场利益主体的安通公司，双方当事人之间的权利义务关系系平等主体之间的民事权利义务关系，系一种民事法律关系。一审法院根据当事人的诉讼请求，判决土地储备局履行《补充协议》所约定的民事义务，并无不当。土地储备局关于一审法院的判决侵害了政府的行政权，与本案当事人之间民事权利义务关系不符，故对此上诉主张，本院不予支持。
至于土地储备局关于其已经履行完毕5份补偿安置协议的合同主要义务的主张，与安通公司诉讼请求所依据的《补偿协议》中土地储备局的义务属于不同的范畴，故土地储备局即使履行完毕5份补偿安置协议的主要义务，也不能作为其已经履行完《补偿协议》约定义务的依据，其以此作为对安通公司提起本案诉讼请求的抗辩，与事实不符，本院不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费114632元，由银川市土地储备局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 关 丽
审 判 员 李 琪
代理审判员 仲伟珩
二〇一五年九月十日
书 记 员 王楠楠